IV SA/Wr 849/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisów art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) Wójt Gminy P. powołał Komisję Konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. Mocą tego zarządzenia Wójt Gminy P., powołał siebie jako przedstawiciela organu prowadzącego na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej w P. Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi wniesionej w dniu 20 października 2014 r. na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę D., który wniósł o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.) . W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył brzmienie art. 36a ust. 1, 2 i 6 ustawy o systemie oświaty oraz art. 5c pkt 2 tej ustawy , według którego powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora należy kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dalej wskazał ,że Minister Edukacji Narodowej, realizując kompetencję z art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, wydał w dniu 8 kwietnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W § 2 tego rozporządzenia postanowiono: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami.". Zdaniem Wojewody, Wójt, powołując siebie na przewodniczącego komisji konkursowej, uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (§ 6 cytowanego rozporządzenia: "Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym."). W świetle § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wójt, jako organ prowadzący szkołę publiczną zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej, dodatkowo był zatem władny do dokonania wiążącej oceny postępowania tej komisji. Aby uniknąć takich sytuacji ustawodawca celowo wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, że w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji, postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę , a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Według organu nadzoru określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". W rozpatrywanym przypadku "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki (tu: urzędu gminy) zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań , jak również osobę spoza struktury tej jednostki, upoważnioną przez organ prowadzący do wykonywania czynności przedstawiciela tego organu w pracach przedmiotowej komisji. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość bezpośredniego udziału w pracach powołanej komisji konkursowej osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Niewątpliwie do kompetencji wójta należy powołanie komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednak realizując tę kompetencję wójt powinien mieć na uwadze literalne brzmienie art. 36a ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru, nie budzi wątpliwości, że § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej przyznaje organowi prowadzącemu szkołę publiczną kompetencję do wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora szkoły. Jest to norma zawarta w rozporządzeniu, w akcie niższego rzędu względem ustawy w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. W związku z tym wójt, jako organ prowadzący, przy powoływaniu przewodniczącego komisji powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić, jak już wyżej wskazano, przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli (obok podmiotów wymienionych w pkt 2- 3 tego ustępu) będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego komisji konkursowej. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu wójta na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę, jako członek komisji konkursowej, staję się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję (na mocy § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia) do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W ocenie Wojewody, powyższe wskazuje na istotne naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia niezgodności z prawem omawianego zarządzenia. W tym zakresie organ nadzoru odwołał się do trafnego rozróżnienia pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu" na tle art. 36 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, jakiego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że błędne jest twierdzenie organu nadzoru, jakoby przepisy art. 36a ustawy o systemie oświaty skutkowały niemożnością powołania Wójta w skład komisji konkursowej do wyboru dyrektora publicznej gminnej placówko oświatowej. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę (w tym przypadku organem prowadzącym jest Gmina P., co wynika z treści art. 3 pkt 5 w/w ustawy) wyłania trzech przedstawicieli do komisji konkursowej. Zdaniem Wójta, ustawa o systemie oświaty ustanawia uprawnienie do powołania komisji na rzecz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jednak organ ten nie jest organem prowadzącym. Tym samym za dopuszczalne przy należytej wykładni należy uznać, że Wójt Gminy może być przedstawicielem organu prowadzącego delegowanym do składu komisji konkursowej. W tym zakresie nie zgłaszali uwag również przedstawiciele nadzoru pedagogicznego występujący w komisji. Według Wójta chybiony jest również zarzut o rzekomym braku bezstronności z tego powodu, że jest on zwierzchnikiem służbowym dyrektora szkoły, gdyż okoliczność ta nie ma znaczenia dla możliwości rzetelnego wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem aktów wydawanych organy jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem oceny zaskarżonego zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru , że narusza ono prawo. W punkcie wyjścia tej oceny zauważyć należy ,że zasadniczy problem w tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie , czy Wójt Gminy P. był uprawniony do powołania siebie w skład komisji mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. Obowiązujące przepisy prawa tego problemu nie wprost rozstrzygają. Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) dalej: u.s.o. , której przepis art. 36 a przewiduje , że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub w placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Z kolei przepisów powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej wynika, że organ prowadzący publiczną szkołę lub placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W tym zakresie ma rację organ nadzoru, kiedy wywodzi , że art. 36 a ust. 6 pkt 1 u.s.o. istotnie ogranicza możliwość kształtowania przez Wójta składu tej komisji. Za niedopuszczalne bowiem należy uznać wejście tego organu w jej skład. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jakie się ukształtowało na gruncie tego rodzaju spraw wynika podobnie, że Wójt nie może powołać na członka komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12, z dnia z dnia 18 grudnia 2014 r. odpowiednio w sprawach o sygn. akt IVSA/Wr 823/14, IVSA/Wr 824/14, IVSA/Wr 825/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie kontynuuje tę linię orzeczniczą, w pełni aprobując zasadniczy tok rozważań zawartych w tych wyrokach. Niewątpliwie u podstaw tego stanowiska znajduje się rozróżnienie pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu", znajdujących się w opozycji do siebie. Piastunem bowiem organu jest osoba piastująca funkcję danego organu (wójta, burmistrza, prezydenta), przedstawicielem organu zaś osoba upoważniona przezeń do załatwiania określonego rodzaju spraw np. na podstawie art. 268 a kpa. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. I OSK 324/13, w którym wyraźnie zaakcentowano, że "pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element ( jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcje takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36 a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por.np. art.268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art.36 a ust.6 u.s.o. wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie." W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd tutejszego Sądu wyrażony w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 649/12, że "takie znaczenie art.36a ust.6 u.s.o. znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej". Z kolei odnosząc się do zarzutów Wójta , wskazać trzeba , że zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. przez pojęcie "organ prowadzący szkołę lub placówkę" należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Jednak w dalszych przepisach omawianej ustawy, a konkretnie w jej art. 5 c pkt 2 wyraźnie sprecyzowano, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36 a ust. 6 tej ustawy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którymi jest wójt i rada gminy. Nie można zatem twierdzić, że działalność jednostki samorządu terytorialnego, jako organu prowadzącego szkołę, powołującego komisję konkursową dla wyłonienia dyrektora szkoły, objawia się poza działaniem jej organów. Ustawodawca niejednokrotnie rozróżnia kompetencje, jakie w imieniu gminy wykonują jej organy m.in. w art. 18 ust. 2 u.s.g. wymienia kompetencje uchwałodawcze rady gminy, w art. 30 ust. 2 kompetencje wójta gminy, z kolei w przypadku wykonywania kompetencji organu prowadzącego szkołę są one podzielone w art. 5 c u.s.o. (pkt 1 kompetencje realizowane przez radę gminy, pkt 2 kompetencje realizowane przez wójta gminy). Wynikające twierdzenie skarżonego organu, że gmina, jako organ prowadzący szkołę, i wójt, jako powołujący komisję konkursową, działają niezależnie od siebie w przedmiocie powołania tej komisji, nie znajduje normatywnego uzasadnienia w świetle art. 5 c pkt 2 u.s.o. Spajając zatem całość powyższych rozważań, przy uwzględnieniu, że głównie kwestia dotycząca niemożności uczestnictwa Wójta Gminy w komisji konkursowej, jako piastuna organu, niebędącego jego przedstawicielem ma decydujące znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonego zarządzenia, zarzuty skargi przedstawiają się jako uzasadnione. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że przepisy regulujące kreowanie składu osobowego organu mają charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie ma podstaw do kwalifikacji naruszenia w tym zakresie regulacji jako nieistotnego naruszenia. Nie można bowiem przyjąć, że naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa regulującego skład komisji konkursowej, przez powołanie w skład osób, których udział nie jest dopuszczalny, stanowi nieistotne naruszenia prawa. W konsekwencji nie można zatem dokonać kwalifikacji naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty do nieistotnego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny. Nie ulega wątpliwości ,że będące przedmiotem sporu zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru. Zaskarżone zarządzenie nie ma też waloru aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, zaś orzeczenie o kosztach procesu uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.