I OSK 1913/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1107/14 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1107/14 oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. D. M. (dalej skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Suwałk o rejestrację samochodu osobowego marki [...]. Do wniosku dołączyła fakturę nr [...] z dnia 17 czerwca 2013 r., umowę komisu z dnia 12 czerwca 2013 r., kartę pojazdu seria nr [...], oraz dowód rejestracyjny seria nr [...] wydany w wyniku rejestracji pojazdu na poprzedniego właściciela. Decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2013 r.) samochód osobowy marki [...] został zarejestrowany na rzecz skarżącej. Przedmiotowy pojazd był wcześniej zarejestrowany decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2013 r.) pod nr rejestracyjnym [...] na rzecz J. Z., a wcześniej na podstawie decyzji Starosty Oleckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] pod nr rejestracyjnym [...] na rzecz D. L. Na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Suwałkach z dnia 4 października 2013 r. od decyzji Starosty Oleckiego z dnia [...] października 2010 r., z którego wynikało, że D. L. podrobił dowód własności pojazdu oraz dowód rejestracyjny, wznowiono postępowanie. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Suwałk, wydaną na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz odmowie zarejestrowania ww. pojazdu Postanowieniem Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2014 r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r., została w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego uchylona i odmówiono ponownej rejestracji przedmiotowego pojazdu, ponieważ wydano ją na podstawie innej decyzji uchylonej (decyzji o rejestracji pojazdu na rzecz D. L. wydanej na podstawie sfałszowanego dowodu własności pojazdu oraz dowodu rejestracyjnego). Dodatkowo z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) wynika, że dowód rejestracyjny, jeżeli był wcześniej wydany dla pojazdu, jest wymagany przy jego kolejnej rejestracji. Kolegium wskazało, że fakt, iż poprzedni właściciel samochodu nabył go w drodze licytacji komorniczej nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o rejestracji pojazdu na rzecz skarżącej, nie było uchylenie ostatecznej decyzji o rejestracji pojazdu na rzecz D. L., lecz uchylenie ostatecznej decyzji o rejestracji na rzecz J. Z. W skardze do WSA w Białymstoku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że choć pojazd marki [...] został sprowadzony do Polski z jednego z krajów strefy Schengen, to został zarejestrowany w kraju na podstawie decyzji Starosty Oleckiego z dnia [...] października 2010 r. na rzecz D. L., któremu został wydany polski dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne. Następnie pojazd ten został nabyty w drodze licytacji komorniczej przez J. Z. oraz zarejestrowany przez Prezydenta Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kolejnym nabywcą pojazdu była skarżąca, która w dniu 13 czerwca 2013 r. zwróciła się do ww. organu o jego rejestrację, dołączając do swojego wniosku istniejący wówczas dowód rejestracyjny (wydany dla J. Z.) oraz dowody zakupu i kartę pojazdu. Skoro dowód rejestracyjny dla samochodu marki [...], był już wydany, to stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Sąd I instancji przyjął, że był jednym z dokumentów wymaganych przy rejestracji pojazdu, bez którego rejestracja nie mogła zostać dokonana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. M. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20.06.1997 r. (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 1137 ze zm.) polegające na przyjęciu generalnego zakazu rejestracji pojazdu, który był zarejestrowany, ale przed kolejną rejestracją utracił cechę pojazdu dopuszczonego do ruchu ex nunc, oraz że w przypadku nabycia pojazdu w toku postępowania egzekucyjnego, uregulowanego w kodeksie postępowania cywilnego, przedstawienie dowodu rejestracyjnego jest niezbędnym wymogiem przy jego kolejnej rejestracji; - 879 k.p.c. polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż nabycie własności w drodze licytacji komorniczej jest nabyciem pierwotnym. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 145 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 151 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że z konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego wynika, że uchylenie decyzji administracyjnej, w wyniku zastosowania tego trybu, następuje ze skutkiem ex tunc, podczas gdy następuje tu w rzeczywistości skutek ex nunc oraz na przeprowadzeniu wykładni tego przepisu niezgodnie z normami konstytucyjnymi; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. polegające na tolerowaniu przez sąd I instancji ograniczeniu się przez organ administracyjny wyłącznie do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia przy jednoczesnym całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Suwałk po wznowieniu postępowania, podczas gdy należało odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji wobec braku podstaw do jej uchylenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku (ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi w przypadku uznania przez Sąd, iż spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Odnosząc się do przepisu materialnoprawnego dotyczącego rejestracji pojazdów tj art. 72 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, należy stwierdzić, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, który w sposób enumeratywny określa na podstawie jakich dokumentów można dokonać rejestracji pojazdu. Wskazanie w art. 72 ustawy dokumentów, które są niezbędne dla dokonania rejestracji pojazdu oznacza, że postępowanie to ma cechy postępowania sformalizowanego i organ dokonujący rejestracji pojazdu zobowiązany jest wymagać dokumentów wymienionych w tym przepisie. Oznacza to również, że organ dokonujący rejestracji pojazdu nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami. Organ w ramach prowadzonego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nie może również dokumentów wymienionych w art. 72 ustawy zastąpić innymi dokumentami, pismami, tym samym w tym postępowaniu ustawodawca ograniczył możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ określone w kodeksie postępowania administracyjnego, wskazując enumeratywnie jakie dokumenty musi przedłożyć wnioskodawca, aby możliwe było zarejestrowanie pojazdu. Wśród tych dokumentów wymienionych w art. 72 ust.1 pkt 5 jest dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany. Obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art.72 ust.1 ciąży na składającym wniosek o zarejestrowanie pojazdu. To wnioskodawca wskazuje i przedkłada, stosownie do okoliczności faktycznych sprawy, w oparciu o jaki dokument ma nastąpić rejestracja pojazdu. Natomiast organ z urzędu nie może ustalać i rozważać wszystkich możliwych sytuacji przewidzianych w art. 72 ust.1 ustawy i poszukiwać dokumentów w oparciu o które mogłoby dojść do rejestracji pojazdu. Stąd też w razie nieprzedłożenia przez wnioskodawcę wymaganego dokumentu- nie może nastąpić rejestracja pojazdu. Należy wyraźnie podkreślić, że sprawa rejestracji pojazdu jest zamknięta po wydaniu ostatecznej decyzji tylko w danym stanie faktycznym i prawnym. Staje się zatem otwarta, gdy zmieni się jakikolwiek istotny element stanu, w jakim zapadła określona decyzja. Toteż nowy fakt prawotwórczy czy modyfikacja prawa skutkuje możnością złożenia kolejnego wniosku podlegającego suwerennej ocenie oraz uprawnia organ do wydania nowej decyzji; a więc ostateczność poprzedniej decyzji nie sprzeciwia się wydaniu nowej (tak miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., teza nr 2, sygn. akt I OSK 28/11). W rozpoznawanej sprawie rejestracja pojazdu na rzecz skarżącej D. M. nastąpiła na podstawie przedłożonego przez nią polskiego dowodu rejestracyjnego na podstawie którego przedmiotowy samochód zarejestrowany był na rzecz J. Z., a wcześniej zarejestrowany był na rzecz D. L. Skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego dowodów rejestracyjnych wydanych na rzecz D. L. i J. Z. spowodowało, konieczność wznowienie postępowania, na podstawie art.145§1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą rejestracji przedmiotowego samochodu na rzecz D. M., a następnie na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a. uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie zarejestrowania samochodu. Niezasadny tym samym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.72 ust.1 pkt 5 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uchylenie w wyniku wznowienia postępowania dowodu rejestracyjnego wydanego na rzecz J. Z. spowodowało, że odpadła podstawa prawna do rejestracji pojazdu na rzecz D. M., albowiem to w oparciu o ten dokument skarżąca wnioskowała o rejestrację pojazdu. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 879 k.p.c. zarówno organ II instancyjny w uzasadnieniu decyzji jak i sąd I instancyjny w uzasadnieniu wyroku odniósł się do powyższej kwestii, w tym do powoływanego wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 28/11, zasadnie zwracając uwagę na odmienność stanu faktycznego w powołanym wyroku i w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim skarżąca nie nabyła samochodu w drodze licytacji komorniczej (w tym trybie nabył J. Z.), a na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej pomiędzy nią, a "A." s.c. [...] - komisantem, który na podstawie umowy komisu podjął się sprzedaży samochodu zarejestrowanego wówczas na J. Z. Jak wskazano wcześniej organ administracji dokonujący rejestracji pojazdu nie jest władny do samodzielnego ustalania tytułu prawnego do pojazdu, nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami, tym bardziej, że ustalenia te musiałby dotyczyć J. Z., który nie jest stroną niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania, polegających na błędnym uznaniu, że z konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego wynika, że uchylenie decyzji administracyjnej, w wyniku zastosowania tego trybu, następuje ze skutkiem ex tunc, podczas gdy następuje tu skutek ex nunc, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Nadto mając na uwadze przesłanki wznowienia postępowania określone w art.145 §1 k.p.a., zaistnienie których powoduje, że postępowanie, które zakończone jest już decyzja ostateczną, obarczone jest istotną wadą postępowania, dlatego też dochodzi do wznowienia postepowania. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.151 wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej, dotyczącej przyczyn wznowienia, oraz drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W toku rozpatrywania sprawy we wznowionym postępowaniu nadal jednak istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu, co do którego istnieje uzasadniony zarzut, że było ono dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1. Właściwą formą rozstrzygnięcia zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1. Przepis ten przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te istnieją - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Prowadząc badanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, w dalszym ciągu w obrocie prawnym utrzymuje się dotychczasowa decyzja ostateczna i wciąż wywołuje ona określone w niej skutki prawne. Sam fakt wznowienia postępowania, które to wznowienie jest tylko rozstrzygnięciem formalnym, nie prowadzi jeszcze do unicestwienia skutków ostatecznej decyzji administracyjnej i do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Taki efekt wywoła dopiero wydanie przez organ rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że dotychczasowa decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego od samego początku, czyli ex tunc, a w to miejsce nowa decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja wydana na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a. wywołuje skutek ex nunc, wówczas bowiem w danej sprawie administracyjnej funkcjonowałyby dwa merytoryczne rozstrzygnięcia co do istoty sprawy dotyczące różnych okresów tj. dotychczasowa decyzja i nowa decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego też wydanie decyzji na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy powoduje, że decyzja dotychczasowa eliminowana jest z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a sprawa jest ponownie merytorycznie rozstrzygnięta w nowej decyzji. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt II, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania w szczególności art.151 §1 pkt 2 k.p.a. jest niezasadny. W tym zakresie stanowisko organów jest prawidłowe, a dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z art.141 §4 p.p.s.a. Dlatego też podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.