II SA/Go 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z.S., D.S., M.S., M.S., S.W. i L.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Lubuskiego solidarnie na rzecz skarżących Z.S., D.S. kwotę 200 (dwieście) złotych, solidarnie na rzecz skarżących M.S., M.S. kwotę 200 (dwieście) złotych i solidarnie na rzecz skarżących S.W. i L.W. kwotę 200 (dwieście) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a ponadto solidarnie na rzecz skarżących Z.S., M.S. i S.W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2014 r. znak: [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a), po rozpoznaniu wniosku L. i S.W., M. i M.S. oraz D. i Z.S. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty nr [...] z [...] lutego 2014 r. udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownie na paliwo stałe ze składem opału, wraz z budową schodów zewnętrznych i zadaszenia wejścia do kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i art. 145 a i 145 b k.p.a. Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa członek wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której występuje wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez właściwy organ, pod warunkiem, że wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawy. Zdaniem organu członek wspólnoty aby wykazać, iż przysługuje mu indywidualnie przymiot strony w postępowaniu musiałby wykazać obok tytułu prawnego do lokalu, także, iż należący do niego lokal znajduje się w sferze oddziaływania projektowanych robót budowlanych, wyznaczonej na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tymi robotami ograniczenia w zagospodarowaniu tego obszaru, tj. że należący do niego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych robót budowlanych. Organ podał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego uzgodnionego z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do spraw sanitarno-higienicznych i do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, którzy zaakceptowali rozwiązania projektowe w nim zawarte bez uwag. Projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a osoby te zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ zaznaczył, że przy zachowaniu rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania zagrożenia wynikające z hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza nie wystąpią, a tym samym nie zakłócą swobodnego odpoczynku i snu w zadowalających warunkach użytkowników lokali wnioskodawców wznowienia postępowania. Według projektu budowlanego strop międzykondygnacyjny nad piwnicą wykonany z prefabrykowanych płyt kanałowych gr. 24 cm zostanie dodatkowo obłożony od spodu płytami z wełny mineralnej gr. 2 cm co w znacznym stopniu ograniczy rozprzestrzenianie hałasu i poprawi barierę przeciwpożarową. Nowy komin z blachy żaroodpornej oraz dodatkowy kanał wentylacyjny wyprowadzony ponad dach budynku w połączeniu z kanałem nawiewnym zapewni prawidłową wentylację kotłowni co uniemożliwi rozprzestrzenianie się spalin i nieprzyjemnych zapachów pochodzących z kotłowni, a tym samym nie spowoduje bezpośredniego i trwałego naruszenia interesu prawnego wnioskodawców. Wobec powyższego, zdaniem organu, inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w związku z czym nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów wnioskodawców. Podnoszone zaś we wniosku o wznowienie postępowania kwestie spadku wartości mieszkań należących do wnioskodawców po zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń na kotłownie również nie znajduje swojego poparcia w obowiązujących przepisach. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia przepisów z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Od powyższej decyzji nie zgadzając się z jej treścią odwołanie złożyli L. i S.W., M. i M.S. oraz D. i Z.S.. Odwołujący się wskazali, że przebudowa piwnicy na kotłownie w stosunku do ich lokali znajdujących się nad kotłownią oddziałuje na ich prawo własności w ten sposób, że je ogranicza, powodując także zmniejszenie cenowe w ewentualnej sprzedaży, ogranicza prawo do swobodnego odpoczynku i snu zadowalających warunkach (hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza poprzez kanały technologiczne). Wojewoda decyzją z [...] listopada 2014r. nr [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy dokumentacji sprawy oraz dokonał oceny w przedmiocie braku przymiotu strony wnioskodawców. Swoje stanowisko wyraził w sposób wyczerpujący, wskazując na jakich dowodach się oparł oraz jakie przepisy znalazły zastosowanie w ocenie stanu prawnego sprawy. Wskazane zostało, że z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że nie występują zagrożenia wynikające z hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza. Zapewni to w szczególności strop międzykondygnacyjny nad piwnicą, wykonany z prefabrykowanych płyt kanałowych gr. 24 cm, obłożony dodatkowo od spodu płytami z wełny mineralnej gr. 2 cm, jak również nowy komin stalowy z blachy żaroodpornej i dodatkowy kanał wentylacyjny wyprowadzony ponad dach budynku, który w połączeniu z kanałem nawiewnym zapewni prawidłową wentylację kotłowni, uniemożliwi rozprzestrzenianie się spalin i nieprzyjemnych zapachów pochodzących z kotłowni. Z projektu tego wynika jednoznacznie, że zwiększona zostanie wysokość pomieszczenia kotłowni z 2,15 m do wymaganej 2,50 m. Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane przepisami prawa uprawnienia budowlane. Za założenia zaś projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Projektant potwierdza to składając oświadczenie w trybie art. 12 ust. 4 Prawa budowlanego i firmując je własnoręcznym podpisem. Za oświadczenie nieprawdy oraz nienależyte bądź niedbałe wykonanie swoich obowiązków, a więc za przyjęte rozwiązania projektant ponosi odpowiedzialność zawodową przed organami samorządu zawodowego. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawcy wznowienia postępowania nie wskazali przepisów prawa, które zostałyby naruszone w związku z udzieleniem przez organ pierwszej instancji pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji i które uzasadniałyby uznanie ich za stronę postępowania. Nie wykazali zatem indywidualnego interesu prawnego odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej uprawniającego ich do występowania w postępowaniu obok reprezentującego ich zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Skarżący nie przedstawili żadnej opinii czy też innej analizy, z której wynikałoby, że planowana inwestycja wpływa negatywnie na ich nieruchomość. Nie można za taki dokument uznać załączonej do odwołania opinii biegłego sądowego z dziedziny inżynierii sanitarnej mgr inż. H.M. z grudnia 2013 r. Opinia ta dotyczy inwestycji, która istniała w 2013 r., a tymczasem inwestycja objęta badaną decyzją polega na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Ponadto jak wskazali sami skarżący zamierzenie inwestycyjne objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę zostało już przynajmniej częściowo zrealizowane, zatem stan faktyczny i prawny uległ zmianie w stosunku do stanu przedstawionego we wskazanym opracowaniu biegłego. Zdaniem Wojewody statusu prawnego nie można również wywieść z podniesionej przez skarżących okoliczności potencjalnego spadku wartości nieruchomości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. i S.W., M. i M.S. oraz D. i Z.S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skutkującej nieuzasadnionym brakiem istnienia po stronie skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] listopada 2014 r. nr [...], 2. przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego, przez co nie zebrano całego materiału dowodowego; wskazane powyżej uchybienia powodują z kolei, że prowadzone przez organ II instancji postępowanie nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu odwoławczego na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotyczy ono postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownie na paliwo stałe ze składem opału, wraz z budową schodów zewnętrznych i zadaszenia wejścia do kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w którym mieszkania skarżących znajdują się nad tymi pomieszczeniami piwnicznymi. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl, którego stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu - zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowanego - oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, do których należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz inne przepisy szczególne. Ze względu na zakres przedmiotowego uregulowania na organach ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, należy mieć przy tym na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd i jest to stanowisko ugruntowane, że poszczególni członkowie tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, których co zasady reprezentuje zarząd wspólnoty, mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli wykażą swój indywidualny, własny interes prawny, by mogli wystąpić jako strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien co do zasady każdorazowo ustalić możliwie wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Trzeba podkreślić, że samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, iż podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę (tak WSA w Warszawie w wyrokach z: 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/10, LEX nr 760105, 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 588/10, LEX nr 760122 i WSA w Białymstoku w wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 496/11 - orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: orzecznia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). WSA w Białymstoku z wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 496/11 przyjął także, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy zatem przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W tym miejscu należy także przywołać tezę z wyroku WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, w którym stwierdzono, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (wyrok dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2014 r., bowiem z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, iż nie występują podnoszone przez skarżących zagrożenia wynikające z hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza, a tym samym nie zakłócą swobodnego odpoczynku i snu skarżącym. Nadto według projektu budowlanego strop międzykondygnacyjny nad piwnicą zostanie dodatkowo obłożony od spodu płytami z wełny mineralnej co w znacznym stopniu ograniczy rozprzestrzenianie się hałasu. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący we wniosku z [...] czerwca 2014 r. o wznowienie postępowania, wykazując swój własny, indywidualny interes prawny jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2014 r., wskazali, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na kotłownie wpłynie na sposób użytkowania ich lokali mieszkalnych, poprzez emisję nadmiernego hałasu i wydzielanie nieprzyjemnych zapachów. Lokale mieszkalne skarżących znajdują się nad planowaną kotłownią. Zatem potencjalnie może zaistnieć sytuacja powodowania nadmiernego hałasu czy wydzielania nieprzyjemnych zapachów. W ocenie Sądu już sama ta możliwość dawała skarżącym status strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Pod pojęciem bowiem ograniczenia sposobu korzystania z wyodrębnionych lokali mieszkalnych należy rozumieć również utrudnienia w możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zatem skarżący powinni mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z planowaną inwestycją zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Samo zachowanie warunków technicznych np. w zakresie hałasu czy wibracji, nie oznacza jeszcze, że właściciele wyodrębnionych lokali nie mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Należy zatem przyjąć, że o ile - biorąc pod uwagę indywidualne cechy zamierzenia budowlanego - istnieje możliwość spowodowania takiego rodzaju oddziaływania inwestycji na sąsiednie lokale mieszkalne, które stanowiłoby ograniczenie w ich korzystaniu, osoby legitymujące się tytułem prawnym do lokali mieszkalnych położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty artykułowane przez takie podmioty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Skutecznie mogą bowiem być kwestionowane poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Niemniej jednak sama realizacja (zgłoszenie) tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom lokali mieszkalnych położonych w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji Sąd uznał, że wynik badania tego, czy podana przez skarżących podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, okazał się nieprawidłowy - prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a). Działając na zasadzie art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.