I OSK 253/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P.- Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 22/15 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Miasta P. - Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 października 2015r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Miasta P. – Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P.w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie punktów 3, 4, 5 i 6, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie IV. przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] grudnia 2014 r. D. K. skierował do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej całkowitych kosztów miesięcznych (brutto oraz składki pracodawcy), jakie ponosi urząd na sfinansowanie stanowiska radcy prawnego, tj.: 1) całkowitych kosztów miesięcznych i rocznych, kosztów zatrudnienia w ZTM w P. radcy prawnego za rok 2013 i 2014 wraz z nagrodami rocznymi oraz składkami pracodawcy, 2) całkowitych kosztów miesięcznych i rocznych, kosztów zatrudnienia dodatkowego radcy prawnego w wyniku zakończonego naboru [...] z dnia 29.10.2014r., jakie ponosi lub będzie ponosić Miasto P. - ZTM w P., 3) koszty obsługi prawnej dodatkowych kancelarii prawnych, które świadczą usługę na rzecz ZTM w P., a które to koszty ponosi Miasto P. (z uwzględnieniem i rozgraniczeniem miesięcznych i rocznych za lata 2013 i 2014), 4) wszystkich podmiotów świadczących usługi prawne na rzecz Miasta P., jeżeli podmiotów tych jest więcej niż jeden, 5) przekazania kopii faktur dokumentujących zapłatę za obsługę prawną Miasta P., 6) przekazania kopii umów zawartych z podmiotami wykonującymi pomoc prawną na rzecz Miasta P. - ZTM w P. w latach 2013 i 2014. W odniesieniu do punktów 5 i 6 wniosku zainteresowany wniósł w pierwszej kolejności o wgląd w oryginały dokumentów, a następnie o przekazanie kopii takich dokumentów. Ponadto stwierdził, że radca prawny zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego jest funkcjonariuszem publicznym, a jednostka zarządza mieniem komunalnym i dysponuje środkami publicznymi, wobec czego nie mają zastosowania w takiej sytuacji przepisy o ochronie danych w stosunku do osób wykonujących funkcje publiczne. Domagał się również "zgodnie z ustawą" realizacji wniosku bez zbędnej zwłoki. W piśmie z 15 grudnia 2014 r. Dyrektor ZTM w P. poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej: u.d.i.p.) nie jest możliwe z uwagi na złożoność i treść wniosku. Wyjaśnił więc, że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 1 lutego 2015 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. (błędnie datowanym na [...] stycznia 2014 r.), nadanym do skarżącego w dniu 2 lutego 2015 r., organ wyjaśnił, że: 1) w 2013 r. całkowite miesięczne koszty zatrudnienia radcy prawnego wyniosły 8.011,20 zł, a całkowite roczne koszty zatrudnienia wyniosły 103.743,56 zł, 2) w 2014 r. całkowite miesięczne koszty zatrudnienia radcy prawnego wyniosły 8.064 zł, a całkowite roczne koszty zatrudnienia wyniosły 104.154,86 zł. Jednocześnie poinformował, że miesięczne koszty zatrudnienia na podstawie naboru znak [...] wynoszą 8.116,80 zł. W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej, tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ oświadczył, że ze względu na wyczerpanie trybu udzielenia informacji podlegających udostępnieniu "umożliwienie wglądu w oryginały przekazanej dokumentacji" uznał za "niecelowe i nieuzasadnione". D. K. złożył w dniu [...] lutego 2015 r. skargę na bezczynność Miasta P. - ZTM w P., wskazując że do dnia wniesienia skargi nie udzielono mu informacji publicznej zgodnie z żądanym jej zakresem. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podkreślił, że w analogicznych sprawach prowadzonych ze skarg wnioskodawcy pod sygn. akt IV SAB/Po 81/14 oraz IV SAB/Po 72/14 zostały wydane wyroki oddalające skargi w całości. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r. podtrzymał wnioski i argumentację zawadą w skardze, a także wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Po rozpoznaniu zgłoszenia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] maja 2015 r., Sąd postanowieniem z 11 czerwca 2015 r. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w znacznej części skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. W art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał za prawidłowe skorzystanie przez organ z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przedłużenie terminu rozpoznania wniosku przy wskazaniu powodów opóźnienia, które okazały się uzasadnione. Powody te znajdują bowiem racjonalne uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Oprócz bowiem zakresu żądanej informacji, istniała również konieczność dokonania analizy wymaganej przez skarżącego dokumentacji pod względem wystąpienia ewentualnych danych wrażliwych, co wiązało się z dodatkową pracą organu w przygotowaniu udostępnionych informacji. Sąd wyjaśnił następnie, że ZTM w P. jako jednostka budżetowa Miasta P. w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych m.in. realizuje budżet Miasta w zakresie finansowania zadań dotyczących transportu (§ 4 pkt 1 lit. c). Jest zatem organem władzy publicznej, wobec czego dyrektor tej jednostki jest obowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym działalność tej jednostki. Odnosząc się do oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, Sąd I instancji stwierdził, że całość wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej, bowiem wydatkowanie środków publicznych (gminnych) na pokrycie różnych form obsługi prawnej, z której przy wykonywaniu swoich zadań korzysta ZTM w P., w tym umowy, faktury bądź rachunki wystawione przez podmioty świadczące takie usługi na rzecz tej jednostki budżetowej Miasta P., stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W tym zakresie Sąd uznał za transparentne poddanie kontroli społecznej skutków finansowych wykonywania umowy o pracę z podmiotem wykonującym zawód radcy prawnego lub inny pokrewny, jak i umów z kancelarią lub kancelariami prawnymi obsługującymi ZTM w P. oraz faktur bądź innych rachunków wystawionych przez takie podmioty za wykonane na rzecz tej jednostki organizacyjnej usługi. Sąd zaznaczył, że w jego ocenie radca prawny lub inny pracownik zapewniający obsługę prawną organu (jednostki organizacyjnej) zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest funkcjonariuszem publicznym czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 k.k., by mógł mieć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego stanowisko skarżącego co do wyłączenia dopuszczalności ograniczenia udostępniania informacji publicznej Sąd uznał za nietrafne. Przyjął zatem, że kwestie te - jako podlegające wnikliwemu zbadaniu - zasadnie mogły stanowić podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez Dyrektora ZTM w P., o czym poinformowano stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Następnie Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z [...] stycznia 2015 r., stanowiącym ostateczne załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r., udzielił informacji w odniesieniu do punktów 1 i 2 wniosku. Podał bowiem całkowite miesięczne i roczne koszty zatrudnienia radcy prawnego w 2013 i 2014 r., jak i miesięczne koszty zatrudnienia na podstawie przywołanego naboru. W tym zakresie organ nie pozostawał więc w bezczynności w dniu wniesienia skargi. Wprawdzie nadanie pocztowe tego pisma nastąpiło z jednodniowym przekroczeniem terminu określonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. (zgodnego z terminem, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), jednak niewątpliwie w tej części sprawa została załatwiona i w dniu [...] lutego 2015 r., tj. w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, ZTM w P. nie był bezczynny w odniesieniu do żądań określonych w punktach 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. W tym zakresie Sąd uznał skargę za niezasadną i w tym zakresie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). W odniesieniu do oceny pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd ponownie podkreślił, że koszty obsługi prawnej wykonywanej przez dodatkowe kancelarie (podmioty zewnętrzne względem ZTM w P.), wynikające z umów z kancelariami prawnymi obsługującymi ZTM w P. oraz faktur bądź innych rachunków wystawionych przez takie podmioty za wykonane usługi bezpośrednio się odnoszą się do majątku publicznego, którym dysponuje jednostka budżetowa gminy - Miasta P. Stwierdzając powyższe Sąd uznał, że stanowisko organu jest błędne, a przy tym pozbawione należytego umotywowania. W konsekwencji organ nie zrealizował w odniesieniu do żądania skarżącego obowiązku udostępnienia mu przedmiotowej informacji w sposób zgodny z wnioskiem, co wynika z treści art. 14 ust.1 u.d.i.p., a w tym i bezpośredniego wglądu do dokumentacji objętej żądaniami sformułowanymi w punktach 3-6 wniosku. Zatem skarżony organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku w odniesieniu do punktów 3-6, co też Sąd I instancji stwierdził na podstawie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Wobec stwierdzenia bezczynności w wyżej podanym zakresie, Sąd w punkcie I sentencji zobowiązał Miasto P. - Dyrektora ZTM w P. do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie punktów od 3 do 6 w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku (i akt sprawy). W ocenie Sądu, wyznaczony organowi termin jest terminem realnym, koresponduje bowiem z terminem rozpatrzenia wniosku określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i pozwoli organowi na załatwienie sprawy w rozsądnym czasie. Jednocześnie Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia orzeczenia, jakie zapadły w sprawach o sygn. akt IV SAB/Po 81/14 oraz IV SAB/Po 72/14. Sprawy te dotyczyły innych sytuacji faktycznych i nie mogły mieć w żadnym stopniu charakteru precedensowego dla niniejszego postępowania. W wytycznych, jakie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ do udostępnienia dokumentacji, o której mowa w punktach 3-6 wniosku skarżącego i co do zasady w sposób zgodny z wnioskiem, jeżeli w okresie objętym wnioskiem korzystał z zewnętrznej obsługi prawnej i została wytworzona (zgromadzona) dokumentacja związana z tym faktem. Jednocześnie Sąd podkreślił, że obowiązek ten nie wyłącza dopuszczalności zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które przewidują ograniczenie prawa do informacji m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Wymaga to jednakże wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzedzonej wnikliwą oceną stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do informacji, których udostępnienia domaga się skarżący. Sąd podkreślił jednakże, że z całą pewnością same dane dotyczące miesięcznych i rocznych kosztów związanych z obsługą prawną ZTM w P. przez zewnętrzne podmioty (kancelarie prawne), jak i nośniki informacji (dokumentacja prawna i księgowa) w tym zakresie nie mogą podlegać tego rodzaju ograniczeniom w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., uwzględniając zasady określone w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych i wniosek pełnomocnika. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zarząd Transportu Miejskiego w P., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany wyrok w części, tj. w zakresie pkt I. Podniesiono wobec tego następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane przez wnioskodawcę informacje ( określone w pkt 3-6 wniosku ( mają charakter informacji publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku D. K. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skarżący przekazał wnioskodawcy dokumentację stanowiącą informację publiczną w ustawowym terminie, a w pozostałym zakresie poinformował o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, podczas gdy po stronie organu, wobec braku przymiotu żądanych informacji jako informacji publicznej, nie wystąpiła bezczynność w zakresie zrealizowania wniosku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na powyższą skargę kasacyjną D. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Miasta P. - Zarządu Transportu Miejskiego w P. na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Na gruncie takich spraw, bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w tym przedmiocie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Uznając w powyższych okolicznościach za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zawarte w pkt 3-6 wniosku żądania skarżącego posiadały charakter informacji publicznej. Koszty obsługi prawnej organu, w tym faktury i umowy zawarte z podmiotami świadczącymi usługi prawne i prawnicze na rzecz organu administracji publicznej są sprawą publiczną, do jakiej odwołuje się art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie modyfikuje powyższego stwierdzenia powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu z naruszeniem art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który zawiera otwarty katalog elementów majątku publicznego, które stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Podkreślić trzeba, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu. W świetle powyższego nie sposób zaprzeczyć twierdzeniom Sądu I instancji, że informacje dotyczące ponoszonych przez organ kosztów obsługi prawnej, mają charakter informacji publicznej i ( co do zasady ( podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nieuzasadnionym w związku z tym pozostawał zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skierowanie do wnioskodawcy informacji o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji ze względu na to, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej, było w okolicznościach sprawy nieuprawnione. Jak bowiem wywiedziono powyżej, żądania strony zawarte w pkt 3-6 wniosku dotyczyły informacji publicznej podlegającej - co do zasady - udostępnieniu. Skutkiem bezzasadności omówionych wyżej zarzutów jest brak usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej było bowiem wynikiem prawidłowego przyjęcia, że ujęte w pkt 3-6 wniosku żądania dotyczyły informacji o charakterze publicznym, do których udostępnienia organ jest zobowiązany z mocy ustawy. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu. Wniosek ten, zważywszy na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.