IV SA/Wa 1885/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "M." Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu" albo "WSA") decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.), dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta P. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku I. (dalej "inwestora"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych oraz rozbiórce istniejących budynków na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P. (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" i "teren inwestycji"). 2. Uzasadniając decyzję odmowną, Burmistrz powołał się na moc wiążącą wyroku Sądu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09, m.in. w zakresie dopuszczalności kwalifikowania nieruchomości położonych w szeroko rozumianym otoczeniu terenu inwestycji, jako działek sąsiednich w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu". W ocenie Burmistrza sposób zabudowy działek sąsiednich terenu inwestycji uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników jej kształtowania, a w szczególności gabarytów obiektów budowlanych, gdyż w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich wysokość istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie przekracza 12 metrów. Zdaniem Burmistrza, żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalających na określenie wymagań dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem. Nie został tym samym spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. 3. Inwestor wniósł do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza. III. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012 r., SKO uchyliło decyzję Burmistrza, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymogów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej “rozporzadzeniu wykonawczym", w zakresie analizy warunków. 2. Burmistrz, kierując się wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 972/09, a wbrew dominującej linii orzeczniczej za działki sąsiednie uznał tylko część działek znajdujących się w obszarze : analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w granicach P. Następnie przeprowadził analizę, ktora wykazała, że inwestycja o parametrach wskazanych we wniosku nie może być zrealizowana na tym terenie. 3. Przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Treść przepisów, a także dominująca linia orzecznicza jednoznacznie wskazuje, iż organ właściwy zobowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie do jego fragmentu. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego. 4. Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtęwania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawie, że organ w warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 5. Przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego. 6. Wobec wskazanych powyżej okoliczności w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania, z zachowaniem wymogów nałożonych ww. obowiązujących przepisach. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien po dokonaniu prawidłowej analizy wydać w oparciu o nią należycie uzasadnioną decyzję. 7. Nadto, dla rozbiórki budynków nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić to inwestorowi i wezwać do modyfikacji wniosku. IV. M. Spółka jawna (dalej “skarżąca") wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO. Skarga podnosi przeciwko zaskarżonej decyzji następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 roku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia – podczas gdy postępowanie dowodowe było wyczerpujące i przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) § 3 ust. 1 rozporzadzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym niewłaściwie ustalił, które nieruchomości są działkami sąsiednimi wymagającymi analizy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy organ I instancji dla przeprowadzenia analizy po pierwsze: zastosował właściwy przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia i zastosował go w sposób prawidłowy, zgodnie z jego brzmieniem, a po drugie: jasno i precyzyjnie wyjaśnił sposób zastosowania w/w przepisu, powołując się na stosowne orzecznictwo (str. 2 uzasadnienia decyzji); 2) Art.61 ustawy o planowaniu poprzez jego błędne zastosowanie i brak utrzymania decyzji odmawiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w mocy, podczas gdy decyzja ta została wydana przy prawidłowym zastosowaniu art. 61 ustawy o planowaniu (a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. rozporządzenia wykonawczego) przy uwzględnieniu tej okoliczności, iż wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zachodzą, pozostaje właściwie uzasadniona i jasna. V. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 2. W związku z faktem, że w niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji, jak też skarżąca spółka odwołują się do wyroku Sądu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09, podkreślić należy, co następuje: Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2008 r. nr [...], którą to decyzją ustalono, na wniosek tego samego, co w niniejszej sprawie podmiotu (inwestora), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych oraz rozbiórce istniejących budynków na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w P. Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji Sąd wskazał, że przy dokonywaniu ustaleń faktycznych odnośnie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, w postępowaniu administracyjnym wadliwie wyznaczono zbyt duży obszar analizowany. Wzięcie pod uwagę prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowo wymaganego warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, po przeciwnej stronie ul. [...] występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna i jednorodzinna z usługami. Dopiero w znacznym oddaleniu, w granicach [...], na terenie przylegającym do granicy obszaru analizowanego przeważa zabudowa wielorodzinna uzupełniona o usługi i nieliczne budynki mieszkalne jednorodzinne. W ocenie Sądu w szczególności przyjęcie działek nr [...] i [...], usytuowanych przy granicy obszaru analizowanego jako działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wykracza poza pojęcie sąsiedztwa, a ponadto z analizy tekstowej nie wynika, że istniejąca na tych działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Faktyczne warunki panujące do tej pory na wskazanym obszarze uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 315/10, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił wyrok Sądu z dnia 27 października 2009 r. i oddalił skargę. Uzasadniając uchylenie wyroku Sądu i oddalenie skargi, NSA w szczególności zakwestionował stanowisko Sądu, że uznanie przez organy działek nr [...] i [...] za działki sąsiednie wykracza poza pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Okoliczność, że działka nr [...] położona jest w odległości 0,5 km od działki nr [...] oraz że oddzielają ją od niej tory kolejowe nie oznacza, że funkcje i cechy zabudowy tej działki nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w prawidłowo wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, co zgodnie z przyjętą w orzecznictwie szeroką interpretacją zasady dobrego sąsiedztwa pozwala na uznanie jej za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. To samo dotyczy działki nr [...]. Należy również zauważyć, że z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych znajdują się tereny niezabudowane. Prawidłowa realizacja zasady dobrego sąsiedztwa wymagała więc uwzględnienia działek zabudowanych, położonych w dalszej odległości, jednak w granicach obszaru analizowanego. W stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. 3. Trafnie uznało orzekające obecnie SKO, że powołany przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., wyrok Sądu z dnia 27 października 2009 r., kwestionujący dopuszczalność rozszerzania obszaru analizowanego w kierunku granic administracyjnych W., nie ma w kontrolowanym obecnie postępowaniu mocy wiążącej w rozumieniu art.153 p.p.s.a., albowiem zapadł w odrębnej sprawie administracyjnej (wszczętej z innego wniosku inwestora). Niezależnie od braku dostatecznych podstaw do wywodzenia istnienia takiego związania, zauważyć należy, że wyrok Sądu ten był już w dacie orzekania przez Burmistrza ([...] kwietnia 2011 r.) wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 24 marca 2011 r., w którym to wyroku NSA zajął całkowicie odmienne stanowisko. 4. Za trafne uznać należy stanowisko SKO, w świetle którego Burmistrz, uznając się związanym ocenami sformułowanymi przez Sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r., przyjął zawężoną – w stosunku do przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. orzecznictwo powołane przez SKO) - wykładnię działki sąsiedniej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu, odstępując do wyjaśnienia, czy inne działki znajdujące się w obszarze analizowanym, położone w większej odległości od terenu inwestycji, mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. 5. W tej sytuacji, wbrew stanowisku skargi nie można uznać, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo zastosowano art.61 ust.1 ustawy o planowaniu oraz §3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. 6. Wobec wskazanych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z §3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu. W rezultacie wystąpienia tego uchybienia zaistniała sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (niewyjaśniony przez Burmistrza) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie dwie przesłanki, o których mowa w art.138 § 2 k.p.a., obligujące organ odwoławczy, tj. SKO do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. VIII. Z powyższych względów skargę, jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.