II OSK 1707/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 45/15 w sprawie ze skargi B. i W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 45/15, oddalił skargę B. O. i W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia na inwestorów K. i J. Ł. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanych dwóch wolnostojących wiat gospodarczych na działce nr [...], obręb [...] miasta S., do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji ustalił, że inwestorzy na terenie wskazanej działki wybudowali na podstawie zgłoszenia wniesionego w dniu 4 marca 2014 r. do Starostwa Powiatowego w S. dwie drewniane wiaty z istotnym odstępstwem od warunków tego zgłoszenia. Według zgłoszenia, obie wiaty powinny mieć powierzchnię zabudowy o wymiarach 5,2 m x 4,8 m i wysokość w kalenicy 3,9 m. Powinny być odsunięte o 1,0 m od siebie, o 2,0 m każda od granicy działki nr [...], na której w odległości około 4,0 m od tej granicy znajduje się budynek jednorodzinny i o 6,0 m od ul. [...] (działki nr [...]). Ponadto powinny posiadać ściany tylko z dwóch stron (południowo - wschodniej i północno – zachodniej) do wysokości około 1,4 m od posadzki. Wiaty wybudowano natomiast w ten sposób, że zmieniono ich lokalizację, gdyż pierwsza znajduje się 11,2 m od linii ogrodzenia przy ul. [...], odległość pomiędzy nimi wynosi 0,15 m na wysokości połaci dachu oraz 0,6 m pomiędzy najbliższymi słupkami wiat, a odległość obu wiat od granicy z działką skarżących wynosi 2,7 m. Ponadto zmieniono w stosunku do tego, co zgłoszono ściany obu wiat. Od strony działki skarżących ściany wykonano na całej wysokości i bez żadnych otworów. Od strony północno-zachodniej wiaty nie posiadają ścian. Pierwsza wiata od strony ulicy (strona południowo-zachodnia) posiada ścianę na całej wysokości. Druga wiata posiada ścianę na całej wysokości od strony północno-wschodniej. Zmniejszono także wymiary zabudowy wiat do 4,76 m x 5,09 m i zwiększono ich wysokość o około 0,17 m. Zmieniono także w pewnym zakresie konstrukcję wiat, wykonując mniejszą niż przewidziana w zgłoszeniu liczbę słupków. Organ administracji uznał, że ustalone odstępstwa w stosunku do złożonego zgłoszenia są do zaakceptowania. Wybudowane wiaty znajdują się bowiem w odległości większej od granicy z działką skarżących o około 0,7 m niż w zgłoszeniu, posiadają też nieznacznie mniejsze wymiary niż zgłoszone, zaś ściany wykonano na całej wysokości, zamiast do wysokości 1,4 m od strony wskazanej działki. Jedynie wysokość wiat uległa niewielkiemu zwiększeniu. Jednakże - w ocenie organu - zwiększenie odległości od granicy z działką skarżących i wykonanie od tej strony pełnej ściany powoduje, że oddziaływanie wiat na tę działkę jest mniejsze. Organ administracji zwrócił również uwagę na fakt, że żadne przepisy Prawa budowlanego, ani techniczno - budowlane, nie określają, jak należy sytuować wiaty i dlatego Starosta przyjął zgłoszenie zamiaru budowy wiat, pomimo że ich odległość od granicy z sąsiednią działką wynosiła 2,0 m. Organ administracji ustalił ponadto, że na działce nr [...] oprócz dwóch wiat, których dotyczy sprawa, znajduje się murowany budynek gospodarczy z dobudowaną drewnianą wiatą, wybudowany "ponad 20 lat temu na podstawie pozwolenia na budowę", który - jak wskazał - z uwagi na "znaczną odległość od działki nr [...] nie jest (...) przedmiotem niniejszego postępowania". W tych okolicznościach organ administracji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązku wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych, gdyż wybudowane wiaty nie naruszają obowiązujących przepisów i biorąc to pod uwagę umorzył postępowanie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący twierdzili, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucili też, że wykonanie od strony nieruchomości, której są właścicielami, pełnej ściany spowodowało zasłonięcie okien na parterze ich domu. W związku z tym domagali się przesunięcia wiat w głąb działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Nadto, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że mimo zmian w stosunku do zgłoszenia, polegających na wykonaniu pełnych ścian zamiast o wysokości 1,4 m, wiaty nie zmieniły swego charakteru i nie można ich zaliczyć do budynków, co powoduje, że nie mają do ich usytuowania zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził też, że ocena organu pierwszej instancji, co do tego, że wiaty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej jest prawidłowa, zaś w przypadku, gdy skarżący twierdzą, że nadmiernie ingerują w prawo własności ich nieruchomości, to mogą dochodzić ochrony swych praw przed sądem powszechnym. W skardze skarżący podnieśli, że w ich ocenie inwestycja zrealizowana przez inwestorów – ze względu na swoje właściwości – stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a to oznacza, że wzniesione obiekty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i że należało w stosunku do nich stosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto twierdzili, że obecnie obiekty te pełnią funkcję garażu dla samochodów dostawczych i że przez ich wybudowanie odcięto ich budynek mieszkalny od dostępu do światła naturalnego. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia dokonane przez organy obu instancji, dotyczące wybudowania dwóch wolnostojących wiat gospodarczych z odstępstwami od zgłoszenia. Zaakceptował też stanowisko, według którego wiaty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia oraz środowiska, a także że odstępstwa od zgłoszenia nie są na tyle istotne, aby uległ zmianie charakter zrealizowanych obiektów. W związku z tym podzielił pogląd organów administracji, że brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków w zakresie doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że wykonane obiekty budowlane stanowią budynek, na którego zrealizowanie wymagane było pozwolenie na budowę. Uznał, że nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych przez organy twierdzenie, że wiaty te stanowią jedną bryłę. Wskazał, że obiekty te nie są ze sobą połączone, mimo że odległość pomiędzy nimi została zmniejszona w stosunku do odległości podanej w zgłoszeniu. W ocenie Sądu nie można uznać, że obiekty te stanowią budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Fakt, że wiaty posiadają pełne a nie częściowe ściany z dwóch stron, nie powoduje ich wydzielenia z przestrzeni. Skoro zaś obiekty te nie są budynkami, to nie stosuje się w stosunku do nich rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zwrócił uwagę, że inwestorzy wykonali przedmiotowe obiekty budowlane w większej odległości od granic działek sąsiadujących (w tym granicy z działką skarżących) niż podano to w zgłoszeniu. Skoro zatem organ architektoniczno - budowlany, do którego inwestorzy skierowali zgłoszenie, nie złożył sprzeciwu, akceptując odległości od granicy działki podane w zgłoszeniu, to brak podstaw do ich kwestionowania, skoro są one jeszcze większe niż podane w zgłoszeniu. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących, że pozostałe odstępstwa mają charakter istotny, a tym bardziej że zmieniają charakter zrealizowanej inwestycji. Wykonanie wiat nieznacznie (o 17 cm) wyższych niż podane w zgłoszeniu, przy jednoczesnym nieznacznym zmniejszeniu ich powierzchni nie powoduje, że wiaty te spełniają kryteria budynku. W dalszym ciągu ich powierzchnia nie przekracza 25 m², a biorąc pod uwagę wielkość działki inwestorów podanej w zgłoszeniu – 802 m² – spełniony został warunek dotyczący liczby tego typu obiektów na każde 500 m². W związku z tym Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że wykonanie przedmiotowych wiat, aczkolwiek z odstępstwami od zgłoszenia, nie stanowi samowoli budowlanej. Zatem brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych obiektów do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania skarżący zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązków, podczas gdy przepis ten stosuje się jedynie w postępowaniu naprawczym, tj. po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co w tej sprawie nie nastąpiło, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającym na pominięciu przy ferowaniu wyroku, że na działce inwestorów znajduje się jeszcze inna wiata przylegająca do budynku, o której mowa w decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że liczba obiektów budowlanych na działce inwestorów przekracza dwa na 500 m² powierzchni działki i powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę każdej wiaty. Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego skarżący zarzucili naruszenie: - art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że jeśli obiekt budowlany ma fundamenty, ściany i dach, to i tak nadal stanowić będzie wiatę i nie może być uznany za budynek, mimo że zgodnie z orzecznictwem za wiatę może być uznana jedynie letnia budowla w postaci dachu wspartego na słupach, - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez "błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez uznanie, że warunki techniczne określone w § 12 powołanego rozporządzenia dotyczące warunków budowy, jak i usytuowania postawionego przez inwestorów obiektu, względem granicy z sąsiednią działką budowlaną, mają zastosowanie wyłącznie do budynków, a nie do budowli". W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), polegającego na tym, że przepisy te zastosowano, mimo że nie wydano w sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie jest zasadna, gdyż jak ustalono w sprawie, roboty budowlane przy budowie wiat, których dotyczy sprawa, były w chwili wszczęcia postępowania zakończone. Z tego zresztą powodu organy administracji stosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. art. 51 ust. 7 tej ustawy, który pozwala na odpowiednie stosowanie pierwszego z powołanych przepisów do już wykonanych robót budowlanych. Odpowiednie stosowanie oznacza w tym przypadku m.in. możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo że nie wydano postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Stosowanie tego przepisu, którego zasadniczym celem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w razie, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, jest po prostu niepotrzebne. Oceniając kolejną podstawę, mianowicie zawierającą zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w oryginalne skargi kasacyjnej powołano art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, który w sprawie nie miał zastosowania; NSA wobec tego przyjął, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, że chodzi o, jak wskazują na to okoliczności sprawy, art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), polegającego na pominięciu przy ferowaniu wyroku, że na działce inwestorów znajduje się jeszcze jedna wiata poza dwiema, których dotyczy sprawa, należy stwierdzić, że organy administracji ustaliły, że wiata ta została zbudowana wraz z garażem, do którego przylega, na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze kasacyjnej ustalenia tego nie kwestionują. W związku z tym istnienie tych obiektów nie ma znaczenia, gdyż ograniczenie zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na tym, aby na działce nie było więcej niż dwa obiekty, o których mowa w powołanym przepisie, na każde 500 m2 powierzchni działki, dotyczy obiektów budowanych na podstawie zgłoszenia, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że na działce, której dotyczy sprawa, skoro wybudowano na niej już dwie wiaty na podstawie zgłoszenia, nie można by wybudować na powierzchni obejmującej 500 m2 kolejnych wiat lub innych obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na podstawie tego rodzaju zgody budowlanej, ale można by wybudować takie obiekty na podstawie pozwolenia na budowę. Zatem zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niezasadny. Następna podstawa kasacyjna dotyczy naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w oryginale skargi kasacyjnej ponownie oczywisty błąd polegający na powołaniu niemającego w sprawie zastosowania art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego), polegającego w istocie na błędnym jego zastosowaniu i uznaniu, że użyte w nim określenie "wiata" dotyczy takiego obiektu, jak ten, który występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie z fundamentami, posadzką, dwiema pełnymi ścianami i dachem. Podstawa ta wiąże się też z ostatnią z podstaw powołanych w skardze kasacyjnej, mianowicie dotyczącej naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), polegającego na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do budynków, a nie także budowli. Oceniając te podstawy zauważyć należy, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji wiaty. W związku z tym należy posłużyć się powszechnym znaczeniem tego słowa. W ocenie NSA, w języku powszechnym za wiatę można uznać także taki obiekt budowlany, który ma posadzkę, fundamenty, dach i dwie ściany. Powszechnie bowiem mówi się np. o wiacie na przystanku autobusowym, która w celu ochrony przed wiatrem ma też ściany. Zwrócić też należy uwagę, że w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest istotne ścisłe rozgraniczenie wiaty od innych obiektów budowlanych, gdyż w tym przepisie na równi z wiatami traktowane są parterowe budynki gospodarcze. Dla stosowania tego przepisu nie jest więc istotne, czy w konkretnym przypadku chodzi o wiatę, czy o parterowy budynek gospodarczy. Istotne jest natomiast, aby żaden z tych obiektów nie miał powierzchni zabudowy większej niż 25 m2. Istotne jest też, że brak ścian ze wszystkich stron takiego obiektu nie pozwala zakwalifikować go do budynku. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynek musi być wydzielony z przestrzeni przegrodami budowlanymi. To zaś przesądza, że nie stosuje się do niego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym określa się bowiem sytuowanie budynków, czyli obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W związku z tym obiekt budowlany, który ma posadzkę, fundamenty, dach i dwie ściany nie może być uznany za budynek. Nie jest bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są więc zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.