II GSK 841/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r.; sygn. akt VI SA/Wa 3920/14 w sprawie ze skargi P. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za szkolenie oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi P. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za szkolenie, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną uchwałę, w punkcie drugim stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. skarżący wystąpił do Rady Izby Notarialnej w K. o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów opłaty rocznej za szkolenie III roku aplikacji. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiła skarżącemu zwolnienia z opłaty. Uchwała ta została uchylona uchwałą Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. ponownie odmówiła skarżącemu zwolnienia z opłaty rocznej za szkolenie, przy czym równocześnie odroczyła termin jej płatności do dnia 20 listopada 2014 roku. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną uchwałą z dnia 29 sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), Krajowa Rada Notarialna uchyliła uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazała, że ustalenie czy sytuacja danego aplikanta uzasadnia zastosowanie pomocy ze strony rady izby notarialnej wymaga indywidualnego podejścia do każdej sprawy, jednakże nie może odbywać się w oderwaniu od sytuacji polityczno-gospodarczej, na tle której organ pierwszej instancji powinien ocenić sytuację wnioskodawcy. Podniosła także, że odroczenie terminu płatności opłaty rocznej za szkolenie następuje na wniosek aplikanta notarialnego, którego w tej sprawie nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając powyższą uchwałę wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Krajowej Rady Notarialnej wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, tak więc rozważyć należało, czy zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy uchwały kasacyjnej. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Zdaniem Sądu z zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie chodziło o dokonanie przez organ pierwszej instancji nowych koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ale o jego dodatkową ocenę poprzez odniesienie do sytuacji polityczno – gospodarczej. Nie podważając zasadności uzupełniania rozstrzygnięcia o tę argumentację Sąd wskazał, że organ odwoławczy - w ramach przysługujących mu uprawnień - zobowiązany i uprawniony był przeprowadzić taki wywód we własnym zakresie. Nawet w przypadku dostrzeżenia wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej – tak jak w niniejszej sprawie w zakresie rozstrzygnięcia o odroczeniu terminu płatności opłaty rocznej za aplikację – organ II instancji powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czego w sprawie nie uczynił, naruszając art. 138 § 2 kpa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Notarialna zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72a § 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164) w zw. z § 1 i § 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr V/21/2006 w sprawie zasad zwalniania aplikantów notarialnych od ponoszenia w całości lub części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że przepis upoważnia Krajową Radę Notarialną do merytorycznego orzekania w sprawach dotyczących zwalniania aplikantów notarialnych od obowiązku ponoszenia opłat za aplikację notarialną, w całości lub części, odraczania płatności ww. opłaty lub rozkładania jej na raty jako organ odwoławczy, podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że kompetencja ta należy jedynie do właściwej rady izby notarialnej (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa), 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa) tj.: - art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej, - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dostatecznie precyzyjnych i przystających do okoliczności sprawy wskazań Krajowej Rady Notarialnej co do dalszego postępowania w sprawie. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 22 marca 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. W sprawie pozostaje bowiem bezsporne, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter i zakres zaskarżonej uchwały spowodował, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji była przede wszystkim kwestia zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Dodać nadto należy, że skoro w wyniku rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze kasacyjnym sprawa administracyjna wraca do organu pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, to muszą to być ustalenia, które wykraczałyby poza zakres postępowania, które może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art.136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że użycie w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Należy bowiem dodatkowo wykazać, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 219/13, z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 950/16; dostępne w CBOSA). Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważyć należy, że wynika z niej jasno i jednoznacznie, że przyczyną uchylenia zaskarżonej uchwały było naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przyjął, że żaden z powodów podanych w zaskarżonej uchwale nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Przyjął także, że w niespornym stanie faktycznym i prawnym rozbieżność pomiędzy stanowiskiem organu pierwszej i drugiej instancji sprowadza się do odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, co nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie te należy uznać za przesądzone, bo żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie obejmuje powodu uchylenia zaskarżonej uchwały – naruszenia art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z czytelnego i jednoznacznego stanowiska zaprezentowanego w pisemnych motywach orzeczenia wynika, że "w ocenie Sądu organ naruszył art. 138 § 2 kpa" (czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje), a tym samym bezpodstawne jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten oparto na założeniu, że skoro art. 72a § 4 Prawa o notariacie wskazuje radę izby notarialnej jako organ właściwy do zwolnienia aplikanta notarialnego od ponoszenia opłat za szkolenie, to Krajowa Rada Notarialna w tych sprawach nie może orzec co istoty sprawy. Wyjaśnić zatem należy, że rada izby notarialnej podejmując uchwałę o zwolnieniu aplikanta z ponoszenia opłaty za szkolenie, czy odmawiając zwolnienia (rozłożenia opłaty na raty itp.) rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Uchwała ta jest bowiem jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem, wydanym przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. Zatem zapoczątkowana wnioskiem aplikanta notarialnego, sprawa zwolnienia w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia jej na raty, jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei postępowanie administracyjne prowadzone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego jest, co do zasady, dwuinstancyjne. Wobec tej zasady środkiem odwoławczym od uchwały rozstrzygającej o opłacie za aplikację notarialną powinno być odwołanie wnoszone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 tego Kodeksu) ze wszelkimi konsekwencjami. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie, przy czym rodzaj rozstrzygnięcia określa art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie stosowania w sprawach w przedmiocie zwolnienia w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia jej na raty, któregokolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie wymagałoby wykazania, że wynika to z określonego przepisu. Należy wskazać, że w uchwale Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. aplikant, któremu odmówiono zwolnienia z opłaty rocznej został pouczony, że od uchwały służy odwołanie na podstawie art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie. Wobec tego Krajowa Rada Notarialna jako organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od uchwały podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji miała możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można twierdzić, że wskazanie organu pierwszej instancji jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oznacza, że tylko ten organ może wydać pozytywną decyzję, a organ odwoławczy nie ma takiej kompetencji. Zasadą powszechnie stosowaną w ustawodawstwie polskim jest, że w poszczególnych sprawach określa się organ pierwszej instancji, jako właściwy dla rozpatrzenia danej sprawy, natomiast właściwość organu odwoławczego do załatwiania sprawy na skutek wniesienia odwołania wynika z tego, że organ ten jest organem wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.