II OSK 1527/15

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 69/15 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zbiorników wodnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 69/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zbiorników wodnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych, na części działki nr [...] w L. gm. K., czterech zbiorników wodnych do pojenia bydła o powierzchniach: zbiornik nr 1 około 1050 m², zbiornik nr 2 ok. 472 m², zbiornik nr 3 ok. 495 m² i zbiornik nr 4 ok. 1482 m². Organ I instancji, w związku z wnioskiem R. J. (właściciela sąsiednich nieruchomości), ustalił, że w miejscu istnienia ww. zbiorników wodnych znajdowało się wyrobisko torfowe, a w wyniku tej działalności powstały doły stale wypełnione wodą. Stwarzało to zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt hodowlanych. Przedmiotowa działka ze względu na jej ukształtowanie była systematycznie zalewana wodami roztopowymi i opadowymi, co utrudniało uprawę sąsiednich działek rolnych. Organ I instancji stwierdził, że właścicielka działki wykonała roboty podczyszczeniowe i pogłębiarskie w celu utworzenia uregulowanych dołów mogących pomieścić gromadzące się na powierzchni działki wody i przywrócenia wartości użytkowej tej działki, chroniąc tym samym grunty sąsiednie przed ich zalewaniem. W ocenie organu, nie wykonała ona robót budowlanych, które mogłyby wskazywać na powstanie obiektu budowlanego objętego Prawem budowlanym. Wykonane prace ziemne, które doprowadziły do zmagazynowania występujących na terenie działki wód, pozwoliły na częściowe odzyskanie jej powierzchni, która została wykorzystana na uprawę roślin. Zdaniem PINB, niewątpliwie wybranie urobku i rozplantowanie go podniosło teren działki i tym samym zmieniło warunki gruntowo-wodne. Kwestia ta należy jednak do kompetencji starosty, posiadającego kompetencję wynikające z Prawa wodnego. Jednak ustalenia organu nie potwierdziły aby w wyniku ww. działań dochodziło do zalewania sąsiednich nieruchomości R. J.. Dlatego należało umorzyć postępowanie w tej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. J.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu WINB, powołując się na treść art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (definiujących odpowiednio pojęcia: "robót budowlanych", "obiektu budowlanego", "urządzenia budowlanego") i art. 105 § 1 K.p.a., wskazał na ustalenia organu I instancji i stwierdził, że wykonane prace podczyszczeniowe i ziemne (przemieszczenie mas ziemnych) nie mogły jednak zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane, gdyż nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Nie stwierdzono wykonania żadnego urządzenia budowlanego. Wobec braku możliwości wydania w stosunku do tych zbiorników wodnych jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie Prawa budowlanego (tj. nałożenia stosownych nakazów, zakazów i obowiązków), PINB zobowiązany był w trybie art. 105 § 1 K.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB podkreślił, że obecnie teren działki jest zagospodarowany przez zadrzewienie i posadzenie krzewów ozdobnych i owocowych. Zbiorniki te nadal nie mają żadnych dopływów i są zasilane jedynie z opadów atmosferycznych, spływu wód powierzchniowych oraz wód gruntowych. Z uwagi na zmianę stosunków wodnych właściwym organem do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanych zbiorników wodnych (które mają służyć pojeniu bydła) jest Starosta G. działający w trybie Prawa wodnego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. J., domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1-3 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego; art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 69/15, oddalając skargę, przywołując ustawowe definicje pojęć: obiektu budowlanego, budynku, budowli, obiektu małej architektury, budowy, robót budowlanych, urządzenia budowlanego (odpowiednio art. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7 i 9 Prawa budowlanego), przy czym wskazał, że na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) ustawodawca doprecyzował definicję "obiektu budowlanego". Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd stwierdził, że w wyniku prac wykonanych na przedmiotowej działce, obejmujących pogłębienie powstałych naturalnie zbiorników wodnych, a także rozplantowanie wydobytych z nich mas ziemi, nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Bezspornie nie wykonano ani budynku, ani obiektu małej architektury. Pogłębienia zagłębień zalanych wodą nie można też kwalifikować jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wymienienie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zbiorników nie powoduje, że każde zagłębienie terenu wypełnione wodą należy kwalifikować jako budowlę. Skoro zaś w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany, to nie można mówić o budowie czy robotach budowlanych podlegających reżimowi tej ustawy, gdyż pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Tym samym nie naruszono przepisów Prawa budowlanego i brak było podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie Sąd wykluczył, że wykonane czynności wpłynęły na zmianę stosunków wodnych także na sąsiednich gruntach, lecz podstawą ochrony prawa właściciela tych działek nie mogą być przepisy Prawa budowlanego. Wykonane na przedmiotowej działce czynności nie były bowiem związane z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego i nie podlegały przepisom Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ I instancji umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Ponadto jako niezasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędą wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskutek uznania, że objęte postępowaniem zbiorniki wodne nie posiadają statusu budowli, tj. budowli ziemnej oraz zbiornika, o których jest mowa w tym przepisie; - niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 (względnie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1) w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na braku aplikacji tej regulacji w sytuacji, gdy każdy z czterech objętych postępowaniem i zarazem samowolnie wykonanych zbiorników wodnych posiada status budowli, na wzniesienie której niezbędnym jest legitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że umorzenie postępowania było zasadne w przypadku, gdy ze względu na okoliczność, że każdy z objętych postępowaniem zbiorników wodnych posiada status budowli, na wzniesienie której niezbędnym jest posiadanie przez inwestora prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, został wzniesiony w sposób samowolny (w warunkach braku decyzji o pozwolenie na budowę), w sprawie powinien zostać zastosowany art. 48 ust. 1 (względnie art. 48 ust. 2, ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1) Prawa budowlanego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący, w szczególności przez zaniechanie czynności mających ustalić czy każdy z objętych postępowaniem zbiorników powstał na bazie wcześniej istniejących rowów, jak duże były te rowy oraz w jakim stopniu się pokrywały z poszczególnymi obecnie istniejącymi zbiornikami (stosunek powierzchni wcześniej istniejących rowów do powierzchni poszczególnych zbiorników) oraz jaką funkcję faktycznie pełnią te zbiorniki w efekcie czego przynajmniej przedwcześnie przyjęto, że każdy spośród przedmiotowych zbiorników nie posiada statusu obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać aby w okolicznościach tej sprawy właścicielka działki nr [...] swoimi działaniami, które polegały na wykonaniu prac podczyszczeniowych, ziemnych (przemieszczenie mas ziemnych) i pogłębiarskich, doprowadziła do powstania budowli w postaci zbiorników wodnych. Jak wynika z dokonanych w tej sprawie ustaleń stanu faktycznego na ww. działce istniało wyrobisko torfowe, a w wyniku tej działalności powstały doły stale wypełnione wodą. Takie ustalenia pochodzą od świadków, w tym od Sołtysa i jego poprzednika; zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby inaczej przedstawiał się stan faktyczny na ww. działce. Wynika z tego, że na działce nr [...] funkcjonowało wyrobisko torfowe, w wyniku której to działalności powstały przedmiotowe zbiorniki wodne. Właścicielka działki wykonała natomiast roboty porządkowe na tej nieruchomości celem zwiększenia efektywnego jej wykorzystania. Dlatego wykonała prace podczyszczeniowe, ziemne i pogłębiarskie w celu utworzenia uregulowanych dołów mogących pomieścić gromadzące się na powierzchni działki wody i przywrócenia wartości użytkowej tej działki, chroniąc tym samym grunty sąsiednie przed ich zalewaniem. Tak wykonane roboty nie doprowadziły do powstania budowli, w postaci zbiorników, czy też budowli ziemnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ co do istoty zbiorniki te powstały w wyniku zupełnie innej działalności – wyrobiska torfu. W okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia z wykonaniem budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w ramach robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby wykonane prace podczyszczeniowe, ziemne i pogłębiarskie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także aby miały polegać na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Oczywiście co do zasady wykonanie w określonym miejscu zbiorników wodnych stanowi budowę i wykonanie budowli, a tym samym polega na wykonaniu robót budowlanych. Jednak określona kwalifikacja prawna w tym zakresie zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w tej sprawie nie można uznać aby przedmiotowe zbiorniki zostały wykonane w wyniku takich działań jak prace podczyszczeniowe, ziemne i pogłębiarskie. A zatem to czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego) w postaci budowli decyduje nie istniejący stan faktyczny na gruncie, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych. Przedmiotowe zbiorniki wodne powstały w wyniku innych działań, tj. funkcjonującego wyrobiska torfowego, których to ustaleń strona skarżąca nie podważyła ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani przed Sądami Administracyjnymi. Poza tym w tej sprawie nie tyle chodziło od wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz o kwestię kwalifikacji prawnej przedmiotowych zbiorników wodnych, a więc o zastosowanie tego przepisu, tj. dokonanie subsumcji, która polega na podstawieniu normy prawnej pod ustalony stan faktyczny sprawy. W tej zaś sprawie niewadliwie uznano, że objęte postępowaniem zbiorniki wodne nie posiadają statusu budowli, tj. budowli ziemnej oraz zbiornika, o których jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej w ww. zakresie dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powyższa ocena ma determinujący wpływ na brak zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w tej sprawie nie mamy do czynienia z budowlą, to tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że istniejące na działce zbiorniki wodne powstały w ramach samowoli budowlanej. Tym samym nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w tej sprawie wymagane było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 (względnie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1) w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. To z kolei oznacza to, że w tej sprawie prawidłowo oceniono, że zaistniała przesłanka do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą w rozpoznawanej sprawie brak było przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Co do zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wcześniej funkcjonujących rowów na działce nr [...], takie okoliczności nie były przedmiotem ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie i jego oceny. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś aby ewentualne w tym zakresie naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. kiedy i czy w ogóle na działce nr [...] istniały rowy (sama wskazała, że: "brak jest w tym względzie stosownych dowodów"), tym bardziej, że nie podważyła ustaleń, zgodnie z którymi na działce nr [...] funkcjonowało wyrobisko torfowe, w wyniku to której działalności doszło do powstania zagłębień w gruncie wypełnionych wodą, co też potwierdzili świadkowie w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w oparciu o reguły wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.