VII SA/Wa 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. l.dz., [...], na podstawie art. 36 ust 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. P., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Organ zauważył w uzasadnieniu, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., nakazał W. P. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu, na dz. [...]. obręb [...] a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. W. P., zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stan faktyczny nie podlega hipotezie norm prawnych przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Wnioskodawca podniósł, iż nie prowadził jakichkolwiek prac ziemnych. Prace ziemne wykonywały służby energetyczne. Zdaniem organu celem przedmiotowego postępowania było ustalenie czy istotnie ww. okoliczności skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., nakazującej W. P. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyj nego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu, na dz. [...], obręb [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł także, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym przypadku chodzi o wydanie decyzji w sferze wolnej od reglamentacji administracyjnoprawnej lub w sferze, w której organ administracji nie może działać w formie decyzji. W drugim przypadku przepisy prawa obowiązują, ale organ administracji je naruszył. Przepis ten obejmuje przypadki naruszenia prawa materialnego, procesowego jak i ustrojowego. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować mylnej wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny, wyraźny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde zatem naruszenie prawa będzie skutkowało nieważnością decyzji. Przy stwierdzeniu nieważności nie chodzi tylko o wykazanie naruszenia prawa, ale wykazanie, że naruszenie to ma taki poziom jakościowy, że można mówić o naruszeniu "rażącym". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że badana decyzja wydana została na podstawie art. 43 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: 1) prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; 3) badań archeologicznych; 4) innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane oraz prace ziemne przy przedmiotowym budynku prowadzone były bez wymaganego pozwolenia, wobec czego, zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał je zaskarżoną decyzją. Przepis ten nakłada na organ konserwatorski obowiązek wydania tego typu decyzji w każdym przypadku stwierdzenia samowolnie prowadzonych robót przy zabytku wpisanym do rejestru (na terenie wpisanym do rejestru zabytków). Z akt sprawy wynika , że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. Jednocześnie Minister zauważył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na W. P. obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, powołując się przy tym na art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie którego wojewódzki konserwator zabytków po wstrzymaniu samowolnie prowadzonych działań przy zabytku, wydaje decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji (pkt 2), albo nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań. prac. robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności (pkt 3). Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest możliwe łączne wydanie, w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego, decyzji, o których mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie. Sformułowany w pkt 2 nakaz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego odnosi się do sytuacji, w której prace były prowadzone bez decyzji, natomiast wskazany w pkt 3 nakaz podjęcia określonych czynności dotyczy sytuacji, w których na podjęte przy zabytku działania zostało wydane pozwolenie przez organ ochrony zabytków, lecz prowadzone są one w sposób niezgodny z warunkami w nim określonymi. A zatem w niniejszej sprawie konsekwencją wstrzymania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków samowolnie prowadzonych robót budowlanych powinno być wydanie decyzji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym powinien być to wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a nie badań archeologicznych. Ewentualne wydanie pozwolenia na roboty ziemne, na terenie wpisanym do rejestru zabytków można uzależnić od wcześniejszego przeprowadzenia badań archeologicznych Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, iż obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych wojewódzki konserwator zabytków może nałożyć w sytuacji odkrycia, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Mając na uwadze powyższe Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, organ konserwatorski rażąco naruszył przepisy art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć całej decyzji, albo też jej części. Jeżeli treść decyzji pozwala na to, aby przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonego jej elementu, a usunięcie z obrotu tego fragmentu aktu nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia, to stwierdzenie nieważności całej decyzji przekraczałoby ramy jego wadliwości. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie należało uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...], w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, jest możliwe. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. l.dz. [...]. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że roboty budowlane, których wstrzymanie nakazał W. P. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków były przeprowadzone przy budynku dawnej piekarni, która znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. Jednocześnie organ zaznaczył, iż budynek dawnej piekarni, położony na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ani też inną formą ochrony, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie jest również zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, tj. nieruchomością, będącą dziełem człowieka lub związaną z jego działalnością i stanowiącą świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji do władczego wypowiadania się w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowania terenu na dz. nr [...], obręb [...], wynikają zatem jedynie z okoliczności, iż obiekt ten znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, którym, zgodnie z art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, iż historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w tym wygląd elewacji poszczególnych budynków, tworzących dany układ. Wobec powyższych ustaleń Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, iż na przeprowadzenie ww. robót budowlanych przy przedmiotowej nieruchomości konieczne było nie tylko zgłoszenie robót do właściwego organu, zgodnie z określonymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), ale także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał podstawy, aby wydać decyzję w trybie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie nakazania wstrzymania prowadzenia bez jego pozwolenia robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym miasta [...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., została wydana ze względu na prowadzone roboty budowlane, gdzie inwestorem był W. P., nie zaś wykonywane wraz z nimi roboty ziemne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił swoje zdanie, wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest możliwe, gdyż określony w pkt 2 nakaz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego odnosi się do sytuacji, w której prace były prowadzone bez decyzji udzielającej pozwolenia, zaś nakaz, o którym mowa w pkt 3, dotyczy sytuacji, w których na podjęte przy zabytku działania zostało wydane pozwolenie, ale prowadzone były one w sposób niezgodny z warunkami w nim określonymi. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż prace prowadzone były bez pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być wydanie decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy zabytku. Tym samym wydanie nakazu nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, a także przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, było niedopuszczalne. W związku z tym uznać należało, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., w powyższym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie żadnej z pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r. w całości. W świetle powyższych rozważań organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., l.dz. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. złożył W. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie: - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1; art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich zastosowaniu, - art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnym ich zastosowaniu tzn. na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega hipotezie określonej normy prawnej tu: art. 36 ust. 1 pkt 11 i tym samym art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tzw. błąd subsumcji) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na tym, że ten sam pracownik organu brał udział (podpisał decyzję) zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...[ stycznia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2012 r., - art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie (w postępowaniu została pominięta A. P.. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn.. akt II OSK 967/13 uchylił orzeczenie sądu i instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu stawiane zarzuty nie podważyły prawidłowych ustaleń i dokonanej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Poza sporem pozostaje fakt, iż budynek Skarżącego stanowiący dawną piekarnię położony na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...]. Okolicznością niekwestionowana przez Skarżącego jest również to, że w ramach zgłoszenia budowlanego dokonanego przez W. P. rozpoczęto przy budynku oraz wokół niego prace budowlane związane między innymi z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, remontu pokrycia dachowego, remontu ogrodzenia, utwardzenia powierzchni wokół budynku. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przez zabytek wpisany do rejestru należy przy tym rozumieć także figurujący w rejestrze układ urbanistyczny, park czy zespół budowlany. Tym samym wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn.. akt II OSK 427/12 z dnia 18 czerwca 2013 r. "1. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. 2. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty." Z niewadliwych ustaleń organu wynika, iż Skarżący przy budynku starej piekarni dokonał robót budowlanych, które wpłynęły na zmiany wyglądu budynku. Pracami tymi było jest niewątpliwie wymiana stolarki, tynku, pokrycia dachowego. Tak więc wszelkie prac mające wpływ na wygląd obiektu winny być wykonywane po uzyskaniu zgody organu konserwatorskiego. Skarżący zgody na wykonanie wymienionych prac wojewódzkiego konserwatora zabytków nie posiadała i przedmiotowe prace zostały wykonane samowolnie. Z tego względu zarzuty skargi, że dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 6, art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mogą być uwzględnione. Nie można się zgodzić ze Skarżącym, iż przedmiotowe prace zostały zalegalizowane poprzez dokonanie zgłoszenia budowlanego. Należy zauważyć, iż art. 36 ust. 1 pkt 1 -12 ustawy o ochronie zabytków wymienia prace, które wymagają zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich prowadzenie. Z tego względu tylko zgoda wyżej wymienionego organu jest rozstrzygająca w kwestii oceny co do legalności prowadzonych prac przy zabytku. Należy zauważyć, że brak zgody konserwatora zabytków na prace budowlane określone w art. 36 ustawy zobowiązuje organ do wydania w oparciu o art. 43 ustawy decyzji o wstrzymaniu wykonywania robót. Brak powołania przez organ pełnej podstawy prawnej nie znaczy, iż podstawy takiej nie było a wiec, że organ działał bez podstawy prawnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a należy zdaniem Sądu podzielić stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, że zarzut taki skutecznie może składać jedynie strona faktycznie pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postepowaniu. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zarzut naruszenia przepisów o wyłączeniu został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przywołanym na wstępie. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.