II OSK 967/13

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę W. P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] nakazał W. P. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu, na dz. 939. obręb Wińsko a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. W. P., zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stan faktyczny nie podlega hipotezie norm prawnych przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 36 ust 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku W. P., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. P.. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęty przedmiotowym postępowaniem budynek znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta Wińska, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. Na podstawie zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy historyczny układ urbanistyczny jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w tym wygląd elewacji poszczególnych budynków, tworzących dany układ. Wobec powyższych ustaleń Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, iż na przeprowadzenie ww. robót budowlanych przy przedmiotowej nieruchomości konieczne było nie tylko zgłoszenie robót do właściwego organu, zgodnie z określonymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), ale także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał podstawy, aby wydać decyzję w trybie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie nakazania wstrzymania prowadzenia bez jego pozwolenia robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym miasta Wińska. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., została wydana ze względu na prowadzone roboty budowlane, gdzie inwestorem był W. P., nie zaś wykonywane wraz z nimi roboty ziemne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił swoje zdanie, wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest możliwe, gdyż określony w pkt 2 nakaz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego odnosi się do sytuacji, w której prace były prowadzone bez decyzji udzielającej pozwolenia, zaś nakaz, o którym mowa w pkt 3, dotyczy sytuacji, w których na podjęte przy zabytku działania zostało wydane pozwolenie, ale prowadzone były one w sposób niezgodny z warunkami w nim określonymi. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż prace prowadzone były bez pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być wydanie decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy zabytku. Tym samym wydanie nakazu nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, a także przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, było niedopuszczalne. W związku z tym uznać należało, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., w powyższym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie żadnej z pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r. w całości. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1; art. 13 ust. 1, 5 i 6; art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.; art. 10 K.p.a.; a także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na tym, że ten sam pracownik organu brał udział (podpisał decyzję) zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2012 r.; W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/13, uwzględniając skargę wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest wprawdzie sensu stricto odwołaniem, a z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że od odwołania różni się jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. Tak więc zarówno wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i odwołaniu winny towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. Zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy zapewnione jest zarówno przez Kodeks postępowania administracyjnego, Konstytucję RP (art. 28 i art. 78), Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( art. 6 ust. 1). Do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji ("w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwioną w drodze decyzji). Należy zaznaczyć, że zacytowany przepis stanowi jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu kontrolnym zainicjowanym wnioskiem o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie (wyroki NSA: z 16 grudnia 2011 r. I OSK 632/11, z 20 marca 2008 r. II GSK 472/07). Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) zaakceptowano wyżej wymieniony pogląd zaznaczając, że jedynie osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., a nie pracownik przez niego upoważniony. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając – w trybie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. – wniosek skarżącego W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – zaskarżona decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Sekretarza Stanu – Generalnego Konserwatora Zabytków – P. Ż.. W tej sytuacji skarżącemu nie zapewniono bezstronnego, a co za tym idzie sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Celem instytucji wyłączenia pracownika organu administracyjnego wyrażonej w art. 24 § 1 K.p.a. jest zapewnienie stronom bezstronności i obiektywizmu w postępowaniu odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pracownik, który już raz wydawał decyzję ma ukształtowany pogląd na sprawę, czy niektóre jej okoliczności, jeżeli np. brał udział w postępowaniu dowodowym – to ustalił już stan faktyczny sprawy. Taka działalność pracownika czyni niebezpieczeństwo stronniczego rozstrzygnięcia, co jest wbrew z konstytucyjnymi standardami państwa prawa i sprawiedliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu, jako pracownik urzędu obsługującego Ministra, od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyprowadzenie z koncepcji teoretycznej opartej na dwóch elementach, których łączne wystąpienie przesądza o przyznaniu jednostce organizacyjnej statusu organu administracji publicznej, a mianowicie wyodrębnienia organizacyjnego oraz wyodrębnienia kompetencyjnego wymaga nadania pierwszeństwa wyodrębnieniu kompetencyjnemu. Przy przyjętej w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. otwartej kompetencji ogólnej zdolności do prowadzenia postępowania administracyjnego, zdolności, która nie została ograniczona wyłącznie do systemu ustrojowego administracji publicznej ale obejmująca również inne podmioty i nie tylko o statusie organów państwowych należy podkreślić, że przy określeniu tej zdolności pierwszeństwo ma regulacja materialnego prawa administracyjnego. Przyjęta struktura organizacyjna nie przesądza o kompetencji jednostki organizacyjnej umiejscowionej w strukturze organizacyjnej organu administracji publicznej w przypadku gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje jej kompetencje do władczego działania. Stanowi to o właściwości tej jednostki organizacyjnej do rozpoznania i rozstrzygania spraw administracyjnych z wyłączeniem możliwości przejęcia przez organ administracji publicznej, bądź przez inną jednostkę organizacyjną wyodrębnioną w strukturze organizacyjnej organu administracji publicznej. Wyjątek od tej reguły wymaga regulacji prawnej, która dopuszcza przejmowanie kompetencji przez organ administracji publicznej lub inną jednostkę organizacyjną. Podstawą ustalenia zdolności do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Pozbawienie tej zdolności na podstawie przepisu prawa procesowego może nastąpić gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa procesowego. Wykładnia przepisów prawa procesowego nie może podważać regulacji prawa materialnego. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być zatem oparta o formalistyczne ujęcie struktury organizacyjnej bez uwzględnienia regulacji właściwości w przepisach prawa materialnego, która ma pierwszeństwo. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a K.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. rozpoznanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej wcześniej jego decyzją i wydanie przez niego ostatecznej decyzji, jako kolejnej decyzji w administracyjnym toku instancji. Nie jest to pogląd odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie argumentował inny skład orzekający tego Sądu w wyroku z dnia 5 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 577/13, a skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy tam zaprezentowane w całości aprobuje. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.