IV SAB/Wr 211/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej L. L. z dnia 28 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, iż w bezczynności Wojewody D. w powyższej sprawie brak rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej L. L. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. L. L. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody D. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentów, tj. protokołów czynności, orzeczeń itp. podpisanych przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. M. B. w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego nauczyciela C. U. (sygn. [...]). W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wojewoda D. pismem z dnia 12 listopada 2013 roku, sygn. [...], poinformował, iż Wojewoda D. nie dysponuje dokumentami, o jakie wnioskowała skarżąca. Jeśli takie dokumenty istnieją to mogą znajdować się w Kuratorium Oświaty. Wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty. Ponadto, kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u. d. i p., stanowi natomiast, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Podmiotem właściwym w sprawie, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną - Kuratorium Oświaty, jest zatem Kurator Oświaty, a nie Wojewoda D.. Pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 28 października 2013 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu oraz że negacja właściwości rzeczowej przez Wojewodę D. i twierdzenie, że nie dysponuje dokumentami jest jawnie bezprawne skoro Wojewoda wydał rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podkreślił, że nie jest organem, który posiada dokumenty zgromadzone w postępowaniu o sygn. [...]. Są to bowiem, prawdopodobnie, dokumenty znajdujące się w kuratorium oświaty. Zdaniem pełnomocnika Wojewody, zgodnie z cytowanym wyżej art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty, a kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Art. 4 ust. 1 pkt 4 u. d. i p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z zacytowanymi przepisami, podmiotem właściwym w przedmiotowej sprawie, umocowanym ustawowo, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną w tym przypadku kuratorium oświaty, jest zatem wyłącznie Kurator Oświaty, a nie Wojewoda D.. Nie można bowiem utożsamiać zadań i kompetencji Wojewody D. i Kuratora Oświaty, czy też D. Urzędu Wojewódzkiego we W. i Kuratorium Oświaty, gdyż są to dwie różne jednostki organizacyjne. Kurator Oświaty, działający przy pomocy kuratorium oświaty, jest podmiotem obowiązanym do samodzielnego udostępniania informacji publicznej, jeżeli taka została wytworzona. Został bowiem do tego upoważniony ustawowo. Wojewoda D. nie jest zatem podmiotem zobowiązanym, ani wskazanym prawidłowo przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego artykułu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając ją w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżąca upatruje bezczynności organu w nierozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 28 października 2013 r., nie udostępnił jej kserokopii dokumentów, tj. protokołów czynności, orzeczeń itp. podpisanych przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego wymienionego wcześniej nauczyciela (sygn. [...]). Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u. d. i p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwróciła się do organu skarżąca stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty takie wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., I OSK 391/11). Stanowisko takie rodzi następujące skutki. Po pierwsze: pozwala odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela. Po drugie: stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 39/12, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew twierdzeniom Wojewody, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie do art. 14 ust. 1 u. d. i p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. nie został wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych ramami postępowania dyscyplinarnego. Żaden też przepis prawa nie pozwala rzecznikowi dyscyplinarnemu na wydawanie decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej, która to kompetencja musi być przypisana organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 49 Karta Nauczyciela, Rzecznika Dyscyplinarnego wyznacza w drodze zarządzenia organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna, a w omawianej sprawie organem tym jest wojewoda. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Kompetencje rzecznika dyscyplinarnego ograniczają się wyłącznie do przeprowadzenia określonych czynności procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym i nie może on we własnym imieniu rozpoznawać wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również wydać decyzji odmownej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż podmiot zobowiązany, jakim jest Wojewoda D., dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Nie uwzględnił bowiem żądania, zawartego we wniosku strony. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącej, iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania § 2 tej normy prawnej. Uznaje też, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 p.p.s.a.); odpowiedź na wniosek została bowiem przesłana w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zawarto w niej uzasadnienie stanowiska zobowiązanego w przedmiocie oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. nr 163 poz. 1348).