I SA/Wa 2975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2014r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. nr [...]. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] października 1977 r. (sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2007 r nr [...]) Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne części nieruchomości wchodzących w skład położonego we wsi [...] gospodarstwa rolnego, obejmujących działki nr nr: [...],[...] o łącznej pow. [...]ha, stanowiącego własność M. i E. małż. M. Łączny obszar nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa obejmował wówczas areał [...] ha. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), aczkolwiek w decyzji przywołano jedynie art. 31 tej ustawy, określający kompetencję Naczelnika Gminy do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Byli właściciele nieruchomości przy piśmie z 19 kwietnia 1994 r. wnieśli do Urzędu Wojewódzkiego w K. podanie "o wypłacenie odszkodowania za przejęte gospodarstwo". E. M. w tym zakresie wniosek ponowiła [...] stycznia 2004 r., wnosząc wówczas o "dopłatę do odszkodowania przyznanego decyzją". Pisma te zostały potraktowane przez organ (początkowo przez Wojewodę [...]) jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1974 r. Wprost o stwierdzenie nieważności tejże decyzji E. M. wystąpiła [...] kwietnia 2008 r. Analogiczne wnioski złożyły w tym czasie następczynie prawne zmarłego w 2001 r. M. M. – B. M. (wnuczka) oraz H. B. (córka), których następstwo potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] września 2004 r. [...]. Jedyny zarzut jaki formowały one w stosunku do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] sprowadzał się wówczas do konstatacji, że wydana ona została "z naruszeniem prawa własności". W toku postępowania zmarła E. M., po której dziedziczyli H. B., B. M. oraz J. M. (co stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] lutego 2013 r. [...]. Postanowieniem z [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] wnioski te przekazał do rozpoznania według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r., oceniając, że nie jest ona obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazywał na bezskuteczne próby odszukania akt z postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1977 r., mimo podejmowanych w tym względzie poszukiwań w Urzędzie Miasta i Gminy w [...], Archiwum Państwowym w K. i Archiwum Akt Nowych w W. Jedynymi dokumentami jakimi on dysponował, a odnoszącymi się do ww. postępowania były: odpis decyzji z [...] października 1977 r., zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez adresata, odpisem protokołu oszacowania, a także Aktem Własności Ziemi. Wskazywał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji, był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., zgodnie z którym postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa w całości lub części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego następowało na wniosek zainteresowanego rolnika, jeśli nie spełniał on warunków do uzyskania renty. Przy czym przejęcie części nieruchomości uzależnione było od możliwości prowadzenie na pozostałej części towarowej produkcji rolnej. Oceniając jej legalność, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z niekompletności akt, nie stwierdził, by przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu ani innych mających zastosowanie w sprawie przepisów powołanej ustawy. W swoich wywodach organ nadzoru zwracał uwagę na niezakwestionowanie przez byłych właścicieli decyzji o przejęciu nieruchomości w toku postępowania odwoławczego. Podkreślał, że w swoim wystąpieniu ze stycznia 2004 r. E. M. wnioskowała jedynie o dopłatę do odszkodowania, co potwierdzać może, że ustalona w decyzji spłata została im wypłacona. Kilkunastoletnia zaś bierność tych właścicieli w kwestionowaniu powyższej decyzji może wskazywać, że ją akceptowali. W ocenie Ministra mimo braku wskazania wprost w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], iż wydana ona została na wniosek, to sposób jej zredagowania "po rozpatrzeniu sprawy ob. M. M." nie pozwala na wysnucie domniemania, że wszczęcie postępowania nastąpiło bez tego wniosku. Zwracał przy tym uwagę na posługiwanie się w przy jej wydawaniu formularzem decyzji, na który nanoszono jedynie dane wnioskodawcy, oraz dane przejmowanej nieruchomości i jej wartość. W konsekwencji nie można jego zdaniem wykluczyć, że wniosek warunkujący legalne przejęcie nieruchomości rolnej został przez uprawnionych złożony, ale jedynie się nie zachował. W sprawie zaś zaistniały pozostałe przesłanki z art. 28 ustawy z 1974 r., odnoszące się do niespełniania przez rolników warunków uzyskania renty, gdyż małżonkowie M. i E. M. nie spełniali wówczas kryteriów wieku (mieli odp. [...] lat), a z akt nie wynika by zakwalifikowani zostali do którejś grupy inwalidzkiej. Spełniona była także przesłanka możliwości prowadzenia towarowej produkcji rolnej na pozostawionej im części gospodarstwa, jeśli zważyć na jego areał. W tym stanie rzeczy konkludując swoje wywody Minister uznał, wychodząc z istoty postępowania nadzorczego i zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), że brak jest podstaw do obalenia domniemania legalności kontrolowanej decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi, że swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na przypuszczeniach. W toku ponownego rozpoznawania sprawy na wniosek Ministra przesłuchano pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, odpowiednio przed urzędnikiem Urzędu Miejskiego w [...] oraz urzędnikiem Urzędu Miejskiego w D.: B. M. oraz H. B., W toku przesłuchania (utrwalonego w protokole z [...] kwietnia 2014 r.) B. M. zeznała, że w dacie wydania decyzji miała [...] lat. Jjej babcia (E. M.) prowadziła gospodarstwo domowe, a dziadek (M. M.) pracował na kolei. Nie znała szczegółów sprawy, ale "wie, że w tamtym czasie Państwo bezprawnie przejmowało nieruchomości od rolników’ Jednocześnie stwierdzała, że dziadkowie nie składali wniosku o przejęcie nieruchomości i nie chcieli jej oddać, o czym wie od babci. Przesłuchana zaś w dniu [...] kwietnia 2014 r. H. B. podała, że w dacie przejęcia nieruchomości [...] lat i mieszkała w Z., gdzie pracował w [...]. Podnosiła, że jej ojciec (M. M.) pracował na kolei, a jego praca stanowiła źródło utrzymania małżonków. Nie przysługiwały im żadne świadczenia. Nie zna szczegółów sprawy, ale pamięta, że w tamtym czasie przejmowano wiele gospodarstw rolnych. Twierdziła także, że M. i E. M. nie składali wniosku i nie chcieli oddawać nieruchomości. Oświadczała, że nie posiada dokumentów świadczących o sprzeczności przejęcia nieruchomości z wolą dawnych właścicieli. Mając na względzie ten dodatkowy materiał dowodowy, jak też dotychczas zgromadzony w aktach, Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Podtrzymując uprzednio podnoszoną argumentację, iż brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających na przyjęcie, że wniosek o przejęcie w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. części nieruchomości rolnych nie został złożony, Minister zwracał uwagę, że kwestia braku wniosku pojawiła się dopiero w oświadczeniu E. M. złożonym do protokołu w dniu [...] marca 2004 r. Z zeznań zaś B. M. i H. B. wynika, że gospodarstwo nie stanowiło źródła utrzymania jego właścicieli, co może wskazywać że byli oni zainteresowani jego przekazaniem na rzecz Państwa w zamian za spłaty. Z kolei złożonym w toku tych zeznań oświadczeniom B. M. i H. B. wskazującym na brak złożenia przez ich poprzedników wniosku o przejęcie nieruchomości nie można przypisać znaczenia przesądzającego, gdyż przesłuchiwane nie przedłożyły żadnych dowodów potwierdzających, że byli właścicieli nie chcieli przekazać gospodarstwa (np. pism do Naczelnika Gminy). W tym stanie rzeczy, wobec braku pewności co do wystąpienia rażącej wadliwości decyzji, nie było zdaniem Ministra podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, że jako jedyny argument przesądzający o niestwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 1977 r. przywoływany w niej jest argument odwołujący się do zasady trwałości decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z 29 maja 1974 r. pierwszym i podstawowym warunkiem zachowania prawidłowości postepowania było wystąpienie przez rolnika ze stosownym wnioskiem, co oczywiście warunkowało wszczęcie i prowadzenie postepowania. Zadaniem skarżącej brak takiego dokumentu w aktach sprawy daje się zakwalifikować jako brak zasadniczych dowodów na spełnienie ustawowych przesłanek do zastosowania uprawnionego przymusowego wykupu nieruchomości. Tym samym nie może on być przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postepowanie. Skarżąca podnosiła ponadto, że w okresie kiedy wydawano decyzję masowo dochodziło do łamania praw własności i stosowania wywłaszczeń na masową skalę w sposób nie mający nic wspólnego z praworządnością i działaniem organów władzy publicznej w granicach i na podstawie przepisów prawa. Za chybiony zatem uznawała argument Ministra, iż bierność strony w kwestionowaniu odebrania gospodarstwa może w obecnych czasach stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była, wydana w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), decyzja Naczelnika Miast i Gminy w L. z [...] października 1977 r. (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2007 r.) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne w kwocie [...] złotych części nieruchomości wchodzących w skład położonego we wsi L. gospodarstwa rolnego, obejmujących działki nr nr: [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego własność M. i E. małż. M.. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Ocenę organu skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na wstępie, w związku z zasadniczymi zarzutami skargi dotyczącymi oparcia decyzji nadzorczej na domniemaniach co do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji z 1977 r., przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniósł organ nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Zasadnicze znaczenie dla dokonanej w postępowaniu nadzorczym oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] o przejęciu za spłaty pieniężne części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego małżonków M., a w konsekwencji zgodności z prawem i podjętej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji miał fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy decyzji, nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. Jedynymi zaś dokumentami jakim z tego postępowania organ dysponował był odpis kwestionowanej decyzji oraz jej zwrotne potwierdzenie odbioru przez adresata, a także akt własności ziemi potwierdzający przynależny małżonkom tytuł prawny do gruntu. W tym stanie rzeczy oceny legalności tej decyzji, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania była znaczeni ograniczona i mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat jej treści i zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej oraz dodatkowych informacji pozyskanych w toku postępowania nadzorczego w wyniku przeprowadzenia uzupełniających dowodów z przesłuchania świadków, którymi w tym wypadku były inicjatorki postępowania nieważnościowego, a także reakcji na tę decyzję byłych właścicieli. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt z postępowania zwykłego, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest przede wszystkim odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów (tu treści odpisu decyzji) oraz analiza działań strony po jej wydaniu, a także informacje przekazywane przez źródła osobowe, z tym że te ostatnie, w procesie weryfikacji legalności decyzji należy traktować z dużą ostrożnością. Pamięć ludzka ma wszak charakter generatywny i przez to podatna jest na zniekształcenia. Zapamiętywane i przedstawiane zdarzenia i fakty nie są z tego względu wierną kopią rzeczywistości. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując kolejne rozstrzygnięcia przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Prowadząc zaś samo postępowanie przedsięwziął wszelkie możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działania mające na celu zrekonstruowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji, przeprowadzając m.in., wobec szczątkowo zachowanej dokumentacji archiwalnej, uzupełniające dowody z przesłuchań stron. W świetle zaś zgromadzonego przez ten organ całokształtu materiału dowodowego, ocenianego we wzajemnej łączności, nie sposób nie zgodzić się z Ministrem, iż brak jest podstaw do skutecznego zarzucenie ocenianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] rażącego naruszenia obowiązujących wówczas przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Artykuł 28 tej ustawy, który stanowił materialnoprawna podstawę kwestionowanej decyzji, w ust. 1 przewidywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Ustęp 2 tego artykułu stanowił z kolei, że przejęcie przez Państwo części nieruchomości może nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie jest konieczna zgoda dożywotnika. W przypadku nieruchomości objętych ustawową wspólnością lub stanowiących współwłasność małżonków (a z tego rodzaju sytuacja mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie) wymagana była na ich przejęcie zgoda obojga małżonków (art. 3 ust. 1 ustawy). Jednakże zgoda ta nie była wymagana od małżonka, dla którego praca w gospodarstwie rolnym nie stanowi ich głównego źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Nie była ona także wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych (art. 6 ustawy). Przejęcie zatem określonej nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 28 powołanej ustawy, przy ww. zastrzeżeniach odnoszących się wyrażenia zgody przez małżonka rolnika, było możliwe jeżeli spełnione zostały łącznie dwie przesłanki, tj.: został złożony przez właściciela gospodarstwa rolnego wniosek o przejęcie nieruchomości, a on sam nie spełniał w tym czasie warunki do uzyskania renty. Przy czym jeśli przejmowana była wyłącznie część nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, pozostała na pozostała część musiała zachowywać zdolność do prowadzenia na niej towarowej produkcji rolnej. Jak wynika z niespornych ustaleń organu nadzoru, potwierdzonych w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, małżonkowie M. nie spełniali, określonego w art. 9 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy kryterium wieku, od którego spełnienie uzależnione było m.in. uzyskanie prawa do renty (65 lat mężczyzna i 60 lat kobieta). Mieli oni bowiem wówczas odpowiednio [...] lat (M. M.) i [...] lat (E. M.), a jednocześnie nie zostali zakwalifikowani do jednej z grup inwalidzkich. Okolicznością niekwestionowaną jest również, że pozostawiona przy właścicielach część nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ze względu na jej areał ([...]ha) umożliwiała prowadzenie na niej towarowej produkcji rolnej. Istotą sporu jest natomiast kwestia spełnienia przesłanki dotyczącej złożenia przez właścicieli wniosku o przejęcie nieruchomości. Wniosku tego, podobnie jak całości akt archiwalnych z postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w [...], pomimo podjętych przez organ nadzoru czynności poszukiwawczych nie udało się odnaleźć. Kontrolowana natomiast decyzja w swojej treści do takiego wniosku wprost nie nawiązuje. Sam jednak fakt niezachowania się wspomnianego wniosku, ani brak nawiązanie do niego w treści decyzji nie musi oznaczać, jak chciałby skarżąca, że wniosek taki nie został w ogóle złożony. A tylko wówczas można by przypisać kontrolowanej decyzji wadę rażącego naruszenia art. 28 powołanej ustawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. O rażącym naruszeniu prawa decyduje wszak przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z 4.03.2014 r. II OSK 2386/12 Lex nr 1495274). O takiej zaś oczywistości w niniejszej sprawie nie sposób przesądzić. Jak słusznie bowiem zauważył Minister, ze względu na upływ ustawowego okresu przechowywania akt z prowadzonych ówcześnie postępowań, nie można z całą pewnością obecnie stwierdzić, że odszukany szczątkowy materiał archiwalny, jest tym samym, który dysponował Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wydając [...] października 1977 r. decyzję. Skąpość tych dokumentów (obejmujących jedynie odpis decyzji, zwrotne potwierdzenie jej odbioru i protokół z oszacowania nieruchomości) wskazuje wręcz na ich niekompletność. W konsekwencji nie można mieć pewności, że podejmując tę decyzję działał on, wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., z urzędu. Tym bardziej, że wobec braku pewności co do kompletności akt archiwalnych z postępowania zwykłego, nie sposób przy ocenie okoliczności dotyczących jego uruchomienia, abstrahować do działań jakie po przejęciu nieruchomości w związku z tym faktem podejmowali jej dotychczasowi właściciele. Jak również tego, że sama decyzji sporządzona była wówczas na sformalizowanym druku, do którego jedynie naniesiono dane właściciela, powierzchnię działki i kwoty spłat, a samo rozstrzygnięcie nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, co w przypadku decyzji wydawanych na gruncie art. 28 ustawy z 1974 r. jest o tyle zrozumiałe, że miała być ona zgodna z żądaniem strony. To zaś mogło spowodować pominięcie w jej treści wskazania, że wydana została w postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony. Zasady doświadczenia życiowego wskazują z kolei, że gdyby decyzja, która wywoływała tak daleko idące konsekwencje w zakresie praw podmiotowych jej adresatów (odejmowała im własność) nie była zgodna z wolą stron bądź stwierdzała nieprawdę, a właściciele nieruchomości w rzeczywistości nie składali wniosku o jej przejęcie, to z całą pewnością podejmowaliby oni choćby próby wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Takiej aktywności byłych właścicieli próżno jednak szukać w dokumentach zgromadzonych w aktach. Dowodów na nią nie przedstawiły również inicjatorki postępowania nieważnościowego. Mało tego, z akt sprawy wynika wręcz, że małżonkowie M. nie tylko nie zakwestionowali decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w toku instancji (chociaż o trybie i zasadach wnoszenia od niej odwołania byli pouczeni), ale przez okres 27 lat od jej podjęcia, w ogóle nie kwestionowali legalności działań organu. Uprawnia to do wnioskowania, że podjęte wówczas rozstrzygnięcie co do istoty oni akceptowali. Tym bardziej, że w swoich pierwszych wystąpieniach odnoszących się do tej decyzji - sformułowanych po 17 latach od jej wydania (z niezrozumiałych względów potraktowanych przez Wojewodę [...] jako wnioski o stwierdzenie jej nieważności) - domagali się oni jedynie wypłaty odszkodowania za te grunty (vide wniosek z [...] kwietnia 1994 r.) bądź "dopłaty do odszkodowania przyznanego decyzją" (vide wniosek E. M. z [...] stycznia 2004 r.), co może wskazywać na wyłącznie niepełne wykonanie decyzji (w zakresie wypłaty ustalonej nią kwoty spłaty pieniężnej), a nie jej wydanie bez wyrażonej w tym względzie woli rolników. Kwestia braku złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnych pojawiła się dopiero w zeznaniach E. M. złożonych z [...] marca 2004 r., gdzie oświadczyła ona, że przed wydaniem decyzji "nie składała wraz ze swoim mężem M. M. wniosku o wykupienie nieruchomości". Warto jednak zauważyć, że także wówczas nie domagała się ona z tego powodu stwierdzenia jej nieważności. Przy czym tak sformułowane oświadczenie nie wykluczał, że wniosek w ogóle nie był (lub nie mógł być) samodzielnie złożony przez jej męża. Zwłaszcza, że poza powyższym oświadczeniem nie podawała ona żadnych innych dodatkowych informacji mających związek ze sprawą, ani nie wyjaśniała powodów dotychczasowego niekwestionowania decyzji, a przesłuchujący ją wówczas urzędnik nie o szczegóły dotyczące przejęcia nieruchomości dopytywał. Brak zaś było możliwości uzupełnienia tych zeznań w powyższym zakresie na etapie postępowania prowadzonego przed Ministrem, z uwagi na jej zgon. Dla ustalenia czy wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego został złożony nie mogły być przydatne również zeznania następców prawnych byłych właścicieli. Przyznawali oni bowiem, że nie znają szczegółów sprawy, a wiedzę o rzekomym jego niezłożeniu uzyskali od E. M. (vide protokoły przesłuchania strony z 14 i 16 kwietnia 2014 r. ). Także znajdujące się w aktach pismo Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1995 r. nr [...], w którym zawarty zostało zdanie "Tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony", nie może prowadzić do konkluzji o bezprawności działań organu, przy przejmowaniu nieruchomości, gdyż odnosi się on do stanu akt archiwalnych w dacie sporządzania tegoż pisma, a nie ustaleń stanu faktycznego sprawy z dnia wydawania kontrolowanej decyzji. Uprawdopodabnia z kolei możliwość złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości fakt, że gospodarstwo rolne - jak wynika z zeznań córki oraz wnuczki byłych właścicieli - nie był głównym źródłem utrzymania rodziny, gdyż utrzymywała się ona z pracy M.M. w kolejnictwie. Niewykluczone więc, że małżonkowie M. nie byli zainteresowani dalszym jego prowadzeniem na areale dotychczas posiadanym, W sytuacji zatem, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku pewności co do kompletności akt z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że postępowanie w sprawie przejęcia w 1977 r. nieruchomości należących do małżonków M. nie zostało poprzedzone zgłoszonym przez nich w tym względzie wnioskiem (jak również brakiem możliwości jednoznacznego potwierdzenia, że takowy wniosek z całą pewnością został złożony), kierując się wskazaną na wstępie zasadą trwałości decyzji, wobec niedających się usunąć wątpliwości, organ nadzoru zobligowany był przyznać prymat domniemaniu jej zgodności z prawem, a to z kolei prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Postępując zatem w ten sposób Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przekroczył prawa, a zwłaszcza granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a czynienie mu z tego względu zarzutów, nie mogło odnieść zamierzonych przez skarżącą skutków, co czyni jej skargę niezasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.