II OSK 1867/15

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1415/14 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Gminy Aleksandrów Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. (nr [...]) udzielił S. A. pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i pozwolenia na użytkowanie dziewiarni z magazynem (rozbudowy) o kubaturze 4650 m3, powierzchni zabudowy 789,2 m2, powierzchni całkowitej 789,2 m2, powierzchni użytkowej 721,7 m2, zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2000 r. na działce o nr [...], stanowiącej własność inwestora. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po zapoznaniu się z wnioskiem P. W.– na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Jak wskazał organ, badana decyzja nie była przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym i pozostaje w obrocie prawnym, a zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dodanym na mocy art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw obowiązującej od 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia P. W. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym.). Organ zauważył również, że wnioskodawcy odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i nie prowadzono wobec inwestycji postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ przeprowadził kontrolę inwestycji i stwierdził jej zakończenie, zdatność do bezpiecznego użytkowania i zrealizowanie zgodnie z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę. Inwestor dostarczył stosowną dokumentację. W postępowaniu kończącym się pozwoleniem na użytkowanie jedynie wyjątkowo mogą brać udział inne, poza inwestorem podmioty. Skargę na powyższe postanowienie złożył P. W., zarzucając mu naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak podkreślił skarżący, jest współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. W efekcie jej realizacji powstał duży zakład przemysłowy położony na terenie przeznaczonym wyłącznie pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, a który wywiera szkodliwy wpływ na środowisko oraz zaburza stosunki wodne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zawężający pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora, jeszcze nie obowiązywał. Kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie Burmistrz wydał w dniu [...] lipca 2003 r., zaś art. 59 ust. 7 dodany przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Nie mógł zatem być podstawą ustalenia stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. i z tego też powodu nie może znaleźć zastosowania dla rozważania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jej dotyczącym. Skoro zatem interes prawny strony postępowania administracyjnego jest ściśle związany z prawem materialnym, a w postępowaniu nieważnościowym podlega ocenie prawidłowość zastosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, to późniejsza jego zmiana pozostaje bez wpływu na krąg stron uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny, ustalając uprawnienie danego podmiotu do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien zbadać jej legitymację w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto zgodnie z art. 152 oraz art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające, istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Aleksandrów Łódzki z dnia [...] lipca 2003 r., a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji i w konsekwencji uchylenie prawidłowych postanowień organów administracji publicznej. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. A., wnosząc o jej odrzucenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu ani podstaw do jej odrzucenia, o co wnioskuje skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w skarżonym wyroku nie uznano, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Aleksandrów Łódzki z dnia [...] lipca 2003 r. i posiada legitymację do żądania jego wszczęcia, ale że legitymacje tę należy ocenić w świetle art. 28 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie przesądził zatem tej kwestii, bowiem w tym zakresie nie może zastępować organów administracyjnych, a jedynie wskazał na podstawę prawną, którą organy powinny poddać ocenie. Jak ustalił natomiast Sąd – a co nie było kwestionowane w niniejszej kasacji i jako takie wykracza poza zakres oceny kasacyjnej – organy błędnie oceniały legitymację wnioskodawców przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez nieobowiązującą jeszcze w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. ustawę, zamiast normy ogólnej art. 28 K.p.a. Analiza wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wymagała zatem ponownej oceny legitymacji wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.