VII SA/Wa 1415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003r. udzielił pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i pozwolenia na użytkowanie budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy) o kubaturze 4650 m3, powierzchni zabudowy 789,2 m2, powierzchni całkowitej 789,2 m2, powierzchni użytkowej 721,7 m2, zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2000r., na działce o nr ewidencji gruntów [...], położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej własność S. A. Pismem z dnia 19 lipca 2013r. P. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym i pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto organ wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dodanym na mocy art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw obowiązującej od 11 lipca 2003r. (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 718) stroną pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. P. W. złożył zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...], zarzucając naruszenie art. 7 i 8 Kpa, poprzez zastosowanie art. 61a § 1 Kpa na podstawie błędnej interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1871/11 i zaniechanie sprawdzenia, czy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie była konsekwencją realizacji inwestycji w sposób zgodny z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty podniesione w zażaleniu są nieuzasadnione. Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] stanowi art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, za niedopuszczalne bowiem należy uznać wszczęcie postępowania na wniosek P. W., ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stanowiącego, że "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor." Organ podniósł, że inwestorem spornej inwestycji jest S. A.. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 146/10 wskazał ponadto, że zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Podniósł, że P. W. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i budynku dziewiarni z magazynem, nie posiada on także legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że sporne inwestycje zrealizowane zostały w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę - decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000r. W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Podniósł, że z informacji zawartej w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 2013r. znak: [...] wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania (na wniosek P. W.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...]. Wskazał też, iż z akt sprawy nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do ww. inwestycji. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ (w dniu [...] lipca 2003r.) przeprowadził kontrolę dziewiarni z magazynem (rozbudowa) i szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i stwierdził, że inwestycja jest zakończona, nadaje się do bezpiecznego użytkowania i została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę. Inwestor dostarczył stosowną dokumentację i oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Organ podkreślił też, że w postępowaniu kończącym się pozwoleniem na użytkowanie wyjątkowo mogą brać udział, poza inwestorem, także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W takim bowiem przypadku decyzja zezwalająca na użytkowanie kończy postępowanie naprawcze, w którym ochroną objęte są również interesy innych osób dysponujących interesem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji i poddanych negatywnemu oddziaływaniu tej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. W rozpatrywanym przypadku decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie taką decyzją nie jest. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] złożył P. W., zarzucając: - naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z artykułem 28 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia interesu prawnego uprawniającego skarżącego do zainicjowania postępowania, - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego w oparciu o błędną interpretację wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11 oraz wskutek naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, mimo że nie obowiązywał on w dacie wydania zaskarżonego pozwolenia na użytkowanie. - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania analizy znajdujących się w aktach sprawy oczywistych dowodów przemawiających za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 roku sygn. akt. VII SA/Wa 162/14 na okoliczność potwierdzenia, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji dopuszczonej do użytkowania na mocy zaskarżonej decyzji zostało uchylone przez Sąd. P. W. zarzucił, iż organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie błędnego zastosowania art. 61 § 1 k.p.a. na etapie postępowania wstępnego i błędnego zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie, mimo że na etapie postępowania wstępnego skarżący: - wykazał, że jest współwłaścicielem posesji bezpośrednio przylegającej do działki 408/2, na której wskutek rozbudowy budynku gospodarczego powstał, dopuszczony do użytkowania na mocy zaskarżonej decyzji, duży zakład przemysłowy położony, podobnie jak posesja skarżącego, na terenie przeznaczonym wyłącznie pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową (zgodnie z ówcześnie obowiązującym oraz aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego), - wykazał, na podstawie raportów z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], że zakład wywiera szkodliwy wpływ na środowisko na terenie jego posesji (pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowej inwestycji zawierało warunek, że uciążliwość zakładu nie może wykraczać poza granicę działki, więc oczywiste jest, zdaniem skarżącego, że inwestor nie realizuje przedsięwzięcia zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę), - wykazał, że wskutek sprzecznego z warunkami pozwolenia na budowę samowolnego podniesienia i wybrukowania gruntu przylegającego do ściany nośnej budynku gospodarczego skarżącego leżącego na granicy działek [...] i [...] doszło do zaburzenia stosunków wodnych na gruncie stwarzającego zagrożenie katastrofą budowlaną. Skarżący wskazał, że pomimo tych okoliczności organy już na etapie postępowania wstępnego uznały, że nie przysługuje mu przymiot strony, choć przedstawione argumenty niewątpliwie wymagały dokładnej analizy po wszczęciu postępowania. Podniósł też, że organy wydały ponadto swe postanowienia w oparciu o postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., które zostały uchylone przez Sąd. Jak wskazał skarżący, interes prawny podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji należy ocenić w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku oczywistego braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego przedstawione przez niego argumenty przemawiają za tym, że sprawa ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania wcale nie jest oczywista, natomiast oczywiste jest to, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Świadczą o tym nie tylko argumenty przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, m.in. ten, że dopuszczono do użytkowania duży i uciążliwy dla otoczenia zakład przemysłowy w strefie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, który powstał wskutek rozbudowy budynku gospodarczego, ale również dowody znajdujące się w aktach sprawy. Skarżący wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła 10 lipca 2003 roku - w dniu, w którym wpłynął wniosek - w przeddzień wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego, która odbierała burmistrzom uprawnienia w zakresie wydawania pozwoleń na użytkowanie. Podniósł też, że w aktach sprawy (str. 5,6,7) znajdują się zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, które wpłynęły do organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego dnia 26 czerwca 2003 r., zgodnie zaś z art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Wskazał, że termin ten upływał z końcem dnia 10 lipca 2003 r., więc pozwolenie na użytkowanie mogłoby zostać wydane najwcześniej dnia 11 lipca 2003 r. Zwrócił uwagę, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowalnego odbierająca burmistrzom uprawnienia w zakresie wydawania pozwoleń na użytkowanie i wprowadzająca kategorie obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że gdyby nie doszło do obejścia ww. przepisów, pozwolenie na użytkowanie powinien wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który miałby również obowiązek zaliczyć dziewiarnię do obiektów przemysłowych (kategorii XVIII), a taki obiekt na działce nr [...] nie miał prawa powstać, ponieważ zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. strefa [...], na której rozbudowano zakład, była przeznaczona wyłącznie pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Wówczas wyszłoby na jaw, że pozwolenie na budowę wydano z rażącym naruszeniem prawa, więc obiekt nie powinien zostać dopuszczony do użytkowania. Jak podniósł skarżący, wskutek kolejnych decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego oraz inne organy zakład przemysłowy działający w budynkach gospodarczych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do niego posesji został rozbudowany, a jego powierzchnia zabudowy przekracza obecnie 1800 m2. Zakład ten od kilkunastu lat działa w strefie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i wywiera szkodliwy wpływ na środowisko oraz na zdrowie skarżącego i jego rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], którą udzielono S. A. pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i pozwolenia na użytkowanie budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy) o kubaturze 4650 m3, powierzchni zabudowy 789,2 m2, powierzchni całkowitej 789,2 m2, powierzchni użytkowej 721,7 m2, zrealizowanych na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane P. W. nie posiada legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Stanowiska tego nie można podzielić. Wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącego dotyczył decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (a w takich sprawach znajduje zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), to jednak, jak słusznie zauważył skarżący, w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia, wskazany przepis - zawężający pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora - jeszcze nie obowiązywał. Kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie Burmistrz Gminy [...] wydał w dniu [...] lipca 2003 r., a ww. przepis art. 59 ust. 7 został dodany przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 718) i wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Przepis ten nie mógł zatem być podstawą ustalenia stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. i z tego też powodu nie może znaleźć zastosowania dla rozważania przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nieważnościowym odnoszącym się do ww. decyzji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, przy czym podkreślić trzeba, że badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Skoro interes prawny strony postępowania administracyjnego jest związany ściśle z prawem materialnym, a w postępowaniu nieważnościowym podlega ocenie prawidłowość zastosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na krąg stron uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny ustalając uprawnienie danego podmiotu do wzruszenia decyzji ostatecznej winien zatem dokonać zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003 r. wywodzić należy zatem z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przed tą datą przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie miał swego odpowiednika. Z tych przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną. Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i oceny interesu prawnego skarżącego w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] dokonać w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.