VII SA/Wa 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez P.W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. P. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na rozbudowę budynku dziewiarni z magazynem, budowę przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że ww. decyzja jest sprzeczna obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (udzielono pozwolenia na budowę zakładu przemysłowego w strefie zabudowy jednorodzinnej). Zarzucił także niespełnienie obowiązku zachowania praw osób trzecich oraz niezgodność z § 10 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości (odpis księgi wieczystej lub akt notarialny) oraz do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. W. uzupełnił wniosek. Nadesłał odpis księgi wieczystej oraz wydruk z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, potwierdzające przysługujące wnioskodawcy prawo współwłasności działki o nr ewid. [...], obręb [...] w [...]. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie skarżący powołał się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i podał, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów przemysłowych zakładu [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] -na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: k.p.a.- po rozpatrzeniu wniosku P. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną. Postanowieniem będącym przedmiotem skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody[...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienie organ odwoławczy wskazał, iż wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Zaznaczył przy tym, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał dalej, że stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz również i inne podmioty, które w postępowaniu nieważnościowym są w stanie wykazać swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności danej decyzji. Samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Następnie organ przywołał przepis art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do okoliczności niniejszej sprawy podał, że P.W. nie przedstawił dowodów, które wskazałaby na posiadanie przez niego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, dającego mu status strony. Wskazał dalej, że skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...], przylegającej bezpośrednio do zachodniej granicy działki inwestycyjnej o nr ewid. [...]. Zwrócił uwagę, że obiekt budowlany zaprojektowany najbliżej działki skarżącego to magazyn o wysokości w kalenicy 4,95 m. Został on zaprojektowany na działce inwestycyjnej o nr ewid. [...] w odległości 5 m od wschodniej granicy działki skarżącego. W ocenie organu odwoławczego zachowanie tej odległości nie ogranicza P. W. w prawie do zabudowy jego działki, gdyż jest możliwe wybudowanie na niej obiektu budowlanego w odległości 3 m (minimalnej wymaganej § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze. zm., dalej jako: rozporządzenie). Organ uznał również, że usytuowanie ww. magazynu na działce inwestycyjnej, a w szczególności jego odległość od wschodniej granicy działki skarżącego (5 m) sprawia, iż P.W. nie jest także ograniczony w prawie do zabudowy swej działki z tytułu wymaganych odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego (§ 271 ww. rozporządzenia). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również wysokość i usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego (w tym fakt, że nieruchomość skarżącego znajduje się na zachód od działki inwestycyjnej) powodują, iż nie narusza on § 13, § 57 oraz § 60 powyższego rozporządzenia. Zaprojektowanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe (V = 9 m3) w odległości ok. 20 m od wschodniej granicy działki skarżącego spełnia zaś warunek zawarty w § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Za nieskuteczne organ odwoławczy uznał przy tym wywodzenie interesu prawnego skarżącego z faktu, że inwestycja objęta badaną decyzją w ocenie P. W. narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy skarżący nie podważył przyjętego w decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenia, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji wskazał również, że także naruszenie przepisów art. 140 i art. 144 k.c., bezpośrednio kształtujących zakres uprawnień właściciela w stosunku do rzeczy (w tym nieruchomości), nie daje prawa do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego - co najwyżej może stanowić podstawę do realizacji roszczeń rzeczowych w procesie cywilnym. Również roszczenia oparte na art. 222 § 2 k.c. oraz art. 4171 § 2 k.c. mogą podlegać realizacji jedynie w procesie cywilnym. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane, w tym art. 4 i art. 5, albowiem - jak już zostało wykazane wcześniej – P. W. nie został ograniczony w prawie do zabudowy swojej działki. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) także uznano za chybiony, gdyż jak wskazał organ odwoławczy projektowane roboty budowlane nie dotyczą pasa drogowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawy prawnej nabycia uprawnień strony w postępowaniu nieważnościowym nie może też stanowić art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), który jest źródłem administracyjnego ograniczenia zakresu prawa własności w stosunku do nieruchomości znajdującej się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że charakter projektowanej inwestycji nie powoduje zmiany stosunków wodnych w zakresie, o jakim mowa w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145). Brak też pomiarów, które wskazywałyby na przekroczenie przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych poziomów hałasu (art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W końcu, mając na uwadze charakter spornej inwestycji (w szczególności brak oddziaływania na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania w oparciu o inne, aniżeli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stwierdził też, że zwykła uciążliwość związana z powstaniem nowego obiektu budowlanego nie może sama przez się przesądzać o nabyciu uprawnień strony przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Okoliczność ta stanowi jedynie o wystąpieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Wyjaśnił, że w związku z formalnym charakterem rozstrzygnięcia organ nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie, skarżący – P.W. wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości. Skarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) zastosowanie art. 28 § 2 (zamiast: ust. 2) Prawa budowlanego do oceny, czy przysługuje skarżącemu przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r., a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 k.p.a.; b) zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sytuacji, gdy ww. decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana przed wejściem tego rozporządzenia w życie; c) niezastosowanie art. 5 Prawa budowlanego i niedokonanie w oparciu o ten przepis niezbędnych ustaleń w celu ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być osobami trzecimi, mającymi uzasadnione interesy, które podlegają ochronie. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczących statusu osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności oraz podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W pierwszej kolejności podniósł, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W szczególności decyzja ta jest rażąco sprzeczna z zapisami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Zgodnie z zapisami wskazanego planu działka skarżącego, jak i dziewiarnia [...] leżały w strefie [...] na terenie budownictwa jednorodzinnego. Plan nie dopuszczał możliwości realizacji na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych oraz wskazywał, że uciążliwość adoptowanych i nowych zakładów prowadzących działalność usługową lub produkcyjną nie mogła wykraczać poza granice działki. Ponadto decyzja Burmistrza Gminy [...] w ocenie skarżącego rażąco narusza także inne przepisy, w tym przepisy Prawa budowlanego oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., czego konsekwencją było wydanie pozwolenia na rozbudowę zakładu przemysłowego w samym środku zabudowy mieszkaniowej oraz związanej z czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Skarżący zwrócił uwagę, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Organ powinien zatem ocenić, czy skarżący ma przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. Podniósł dalej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii [...] oraz budowie stacji transformatorowej na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...]. W powyższym postępowaniu uznano skarżącego za stronę postępowania nieważnościowego na podstawie art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium (jak podał skarżący), zakres i skala tego przedsięwzięcia powoduje, że teren działki nr [...] znajduje się w zasięgu jej oddziaływania. Przy czym, skarżący podniósł, iż w jego ocenie jest on stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. również w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w chwili wydania decyzji przez Burmistrza Gminy [...] był podstawą ograniczenia zabudowy nieruchomości skarżącego ze względu na uciążliwość, którą wywoływał projektowany zakład przemysłowy w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki. Ponadto § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia wyznacza obszar oddziaływania obiektu uciążliwego dla otoczenia na działki sąsiadujące bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym czy użyteczności publicznej. To, że organ nie dysponuje stosownym orzeczeniem państwowego terenowego inspektora sanitarnego, nie oznacza zdaniem skarżącego, że taki obiekt nie jest uciążliwy dla otoczenia. Skarżący powołał się następnie na raport Nr [...] z badań laboratorium [...] w [...] z którego wynika, że dnia [...] lipca 2012 r. na terenie posesji skarżącego odnotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Podkreślił, że z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że zakład przemysłowy - dziewiarnia z natury jest źródłem znacznego hałasu wywołanego przez ruch takiego przedsiębiorstwa (praca maszyn dziewiarskich, ruch pojazdów na terenie zakładu). Decyzje o lokalizacji zakładów przemysłowych oraz innych obiektów muszą być zatem zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie dopuszczał zaś budowy ani rozbudowy zakładów przemysłowych w strefie [...]. Skarżący stwierdził w końcu, że w dniu [...] sierpnia 2000 r. na podstawie zaskarżonego pozwolenia na budowę inwestor zawiadomił o zamiarze rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego wolno stojącego na działkach nr [...], [...], a następnie wybudował tam uciążliwy zakład przemysłowy, który na mocy kolejnych decyzji wydanych z rażącym naruszenia prawa został dopuszczony do użytkowania i rozbudowany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. A. (inwestora), wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na okoliczność braku istnienia jakiejkolwiek ostatecznej decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu na terenie poza zakładem produkcyjnym uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a to w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do zainicjowania postępowania. -Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na rozbudowę budynku dziewiarni z magazynem (pow. zabudowy 789,2 m²), budowę przyłącza kanalizacyjnego i szamba na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...][...] w [...]. Zatem, kwestionowana przez skarżącego decyzja zapadła w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co ważne, skarżący nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego ww. orzeczeniem z dnia [...] lipca 2000 r. To zaś oznaczało potrzebę ustalenia w sprawie, czy skarżący posiada interes prawny. Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego, a interes ten oceniły kierując się przepisem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji zgodnie przyjęły, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. -Dostrzegając powyższe, jak i biorąc pod uwagę argumenty podnoszone w sprawie przez skarżącego (tak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu), w tym powołane przez niego przepisy mające stanowić o jego interesie prawnym Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania ww. art. 61a § 1 Kodeksu, a tym samym wydania na jego podstawie formalnego postanowienia. Dlatego też postanowienia organów obu instancji wydane w oparciu o ww. przepis art. 61a § 1, Sąd ocenił jako wadliwe, naruszające tę normę prawną. Wprawdzie Sąd zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że sam wniosek nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m. in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem, iż ocena interesu prawnego skarżącego mogła być dokonana we wstępnej fazie, bez wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, iż nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie może być oceniona. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas za prawidłowe należy uznać zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 i 4 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o aktualnie obowiązujący (i zastosowany w sprawie) przepis art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Zdaniem Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko wniosek skarżącego i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia (które to orzeczenie zawiera analizę z odniesieniem się do przepisów prawa materialnego), ale także takie okoliczności sprawy, jak charakter planowanej inwestycji (stanowiącej rozbudowę istniejącego zakładu) i sposób usytuowania jej względem nieruchomości skarżącego. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż skarżący wykazał na etapie wstępnych sprawy, że jest właścicielem (współwłaścicielem) działki o nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z jedną z działek inwestycyjnych, tj. działką o nr ew. [...], na której zaplanowano (mocą kwestionowanej decyzji), budowę budynku magazynowego w ramach funkcjonującego już zakładu produkcyjnego - dziewiarni. To zaś, w ocenie Sądu oznacza, iż nie można było przyjąć w sprawie, że kwestia interesu prawnego skarżącego jest oczywista, nie wymaga żadnej analizy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i może być ustalona bez wszczęcia postępowania. Należy przy tym dostrzec, iż skarżący w skardze ponownie zwrócił uwagę, iż sprawa dotyczy zakładu przemysłowego – dziewiarni, a tego rodzaju zabudowa ze swej natury jest źródłem znacznego hałasu wywoływanego przez ruch takiego przedsiębiorstwa – ruch maszyn dziewiarskich (wg. organu środowiskowego w ilości 199), maszyn posadowionych na zewnątrz budynków fabrycznych (jak sprężarki, wentylatory, klimatyzatory), czy innych pojazdów. Skarżący podniósł też, że tego rodzaju zabudowa w strefie zabudowy mieszkaniowej jest niezgodna z miejscowym planem. Te też aspekty w sprawie wymagały szczególnie wnikliwej analizy, której to niewątpliwie zabrakło (i która to na etapie wstępnym, poza postępowaniem, nie mogła mieć miejsca). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie są wadliwe, naruszające przepis art. 61a § 1 Kodeksu. Kwestia zbadania interesu prawnego skarżącego wymagała w sprawie dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności winny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Ocena interesu prawnego skarżącego mogła więc mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 550/08 (zapadłym wprawdzie na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego i art. 157 § 3 k.p.a., ale nadal aktualnym), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Podobnie NSA stwierdził w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 391/12, w którym to podniósł, że "(...) jeżeli zachodzi konieczność podjęcia czynności wyjaśniających dla ustalenia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, to ustalenie to powinno nastąpić w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w jego fazie wstępnej. Organ byłby uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) tylko w przypadku oczywistego braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony tego postępowania". -Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły wadliwą ocenę interesu prawnego skarżącego już tylko z tego powodu, iż błędnie zastosowały w sprawie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącego dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę (a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w takich sprawach, i tylko w takich znajduje zastosowanie), niemniej w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia, wskazany przepis -zawężający pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu- jeszcze nie obowiązywał. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła w dniu [...] lipca 2000 r., a ww. przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Nie mógł zatem być podstawą ustalenia stron w postępowaniu zakończonym. decyzją z [...] lipca 2000 r. Z tego też powodu nie może znaleźć zastosowania dla rozważenia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nieważnościowym odnoszącym się do ww. decyzji. Dla ustalenia interesu prawnego skarżącego należało bowiem zastosować ten przepis prawa, w oparciu o który ustalano krąg stron w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z [...] lipca 2000 r. Należało w efekcie przyjąć, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 147/10. Tym samym rozważania i argumentu przytoczone w obu zapadłych w sprawie postanowieniach, odnoszące się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za całkowicie nietrafione. -Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną, zgadzając się w szczególności ze skarżącym co do tego, iż w sprawie zabrakło przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie jego przymiotu strony. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien więc wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu w pierwszej kolejności dokonać oceny jego interesu prawnego, z uwzględnieniem właściwego przepisu, tj. art. 28 k.p.a. Organ I instancji winien także wziąć pod uwagę, iż stosownie do art. 7 i art. 9 k.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania ocen prawnych podawanych przez wnioskodawcę okoliczności, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.