II OSK 1871/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1839/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną II OSK 1871 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 1126 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) udzielił [...] Sp. z o. o. w S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w M. na działce nr [...] (obecnie dz. nr [...]). Po rozpoznaniu wniosku P. G., A. i P. M. oraz M. G., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Na skutek odwołania P. G., A. i P. M. oraz M. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien najpierw ustalić, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony, a zatem czy posiadają legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie inwestorem było [...] Spółka z o.o. nie zaś osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, zatem zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym jest w pełni uzasadnione. Z tego też względu organ II instancji uznał, iż P. G., A. i P. M. oraz M. G. nie posiadają przymiotu strony, co oznacza, że nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. G., zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a., art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 157 § 2 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 K.p.a., bowiem przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wyznaczeniem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy albowiem to on decyduje, jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą jej rozstrzygnięcia. Prawo budowlane, w niektórych przepisach wskazując na przedmiot sprawy, ściśle określa podmioty, które są stronami postępowania wskazanego w danym przepisie. W tym zakresie Sąd wskazał na art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 oraz art. 59 ust 7 Prawa budowlanego. Powyższe przepisy mają charakter lex specjalis w stosunku do art. 28 K.p.a. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie w konsekwencji wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Niewątpliwie, więc zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym art. 59 ust 7 Prawa budowlanego było uzasadnione. Przepis ten słusznie powołano także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, jako że przedmiotowa inwestycja była konsekwencją realizacji budowy w sposób, który w żadnej mierze nie odstępował od warunków udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Inaczej sytuacja przedstawiałaby się wówczas, gdyby inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Nadto Sąd wskazał, iż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie wtedy, kiedy pozwolenie to było konsekwencją realizacji inwestycji w sposób zgodny z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wadliwe było, zatem stanowisko skarżącej, iż w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie do ustalenia kręgu podmiotów w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie służy art. 28 K.p.a. Oznacza to, iż stroną w sprawie winien być wyłącznie inwestor. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przepis ten nie ma zastosowania i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje tylko inwestorowi i w konsekwencji zastosowanie ww. przepisu, 3. błędną wykładnię art. 157 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest jedynie inwestor zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek zgodnie z art. 28 K.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie mają legitymacji do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu kasacji wskazano, iż krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy ustalić na nowo, w oparciu o art. 28 K.p.a. Kwestie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego w świetle tego przepisu należy natomiast rozważyć indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślono, interes prawny skarżącej w tym postępowaniu wiąże się z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i prawem właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i współużytkowników wieczystych gruntu do użytkowania budynku. Decyzja ta nie została wydana dla budynku, w którym wyodrębniony jest lokal strony skarżącej (działka nr [...]), ale dla budynku na działce nr [...], nieistniejącej w chwili wydania tej decyzji. Pismem procesowym z dnia 8 marca 2011 r. inwestor [...] Sp. z o.o. w S. wniósł o jej oddalenie, uznając przedstawione w niej podstawy za pozbawione zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczy określenia zakresu podmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc tego kto jest uprawniony do złożenia stosowanego wniosku wszczynającego takie postępowania oraz do wzięcia w nim udziału. Ujawniony na tym tle spór dotyczył tego, czy w postępowaniu takim przymiot strony jest ustalany jedynie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też należy się w tym zakresie odwołać do normy ogólnej art. 28 K.p.a. Dla jego rozstrzygnięcia, podstawowe znaczenie ma przy tym niekwestionowany stan faktyczny sprawy dotyczący okoliczności wydania samej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu. Jak bowiem ustalono i czego nie kwestionowała skarżąca, decyzja ta została wydana jako efekt stwierdzenia zgodności wykonanej inwestycji z pozwoleniem na budowę, a więc sytuacji, gdy proces budowlany przebiegł w sposób legalny. Rozstrzygając powyższy spór w okolicznościach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności podzielić należało twierdzenia autora kasacji, iż niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu jest postępowaniem w nowej sprawie, czego zresztą nie kwestionował również Sąd pierwszej instancji. Nie zawsze też musi zaistnieć tożsamość pomiędzy podmiotami postępowania jurysdykcyjnego i nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności). Sąd pierwszej instancji prawidłowo też przyjął, iż punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższym uregulowaniem zawężono krąg stron tego postępowania, eliminując z niego podmioty, których w tej normie nie wymieniono. Nie oznacza to oczywiście, że te inne podmioty nie mają możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się jedynie w ramach odrębnych postępowań administracyjnych m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem, co należy wyraźnie podkreślić, legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dyspozycja analizowanej normy ma, bowiem zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W okolicznościach niniejszej sprawy, właśnie taka sytuacja miała miejsce. Zwrócić także należy uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zwrotem "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie". Wskazuje ono, bowiem na szeroki zakres pojęciowy tej normy, wykraczający poza postępowanie o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. "Sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, to określenie kręgu stron postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje wyłącznie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przyczyn powyższych, należało podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jako bezzasadne oddalić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji należało też uznać za chybione zarzuty wskazujące na naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. Zaznaczyć również trzeba, iż powyżej przedstawione rozważania stanowią odzwierciedlenie poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyroki z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lipca 2011 r.- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.