II GSK 2639/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3370/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obciążenia kosztami przeprowadzenia badań 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3370/14, oddalił skargę [A.] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o obciążeniu kosztami przeprowadzonych badań dotyczących kontroli jakości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w K. w dniach 27-28 września 2012 r., w hurtowni zlokalizowanej w S., należącej do [A.] Sp. z o.o., pobrali m.in. próbkę z partii 100 kg filetów dorsza bałtyckiego z/sk, pojedynczo mrożonych IQF, głęboko mrożonych o zawartości glazury 10%, w opakowaniach 5 kg, oznaczonych datą minimalnej trwałości 17 listopada 2012 r. i datą produkcji 17 listopada 2011 r., wyprodukowanych w Polsce dla [A.] S.A. ul. L. [...] S., oraz próbkę z partii 485 kg filetów z mintaja b/s indywidualnie mrożonych, glazurowanych, głęboko mrożonych, o zawartość glazury 35%, w opakowaniach 5 kg, kraj pochodzenia Chiny, oznaczonych datą minimalnej trwałości październik 2013 r., importowanych przez W. S.A. Badania pobranych próbek, przeprowadzone w Laboratorium Kontrolno-Analitycznym Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K. wykazały, że próbka filetów z dorsza bałtyckiego ma niewłaściwe cechy organoleptyczne, tj. smak pusty z posmakiem chemicznym, zawyżoną zawartość glazury (stwierdzono 15% przy deklaracji 10%) oraz obecność fosforu dodanego nie wykazanego w oznakowaniu produktu, natomiast próbka filetów z mintaja wykazała niewłaściwe cechy organoleptyczne tj. niewłaściwą teksturę filetów oraz niewłaściwy smak i zapach. Ustalenia z badań zostały utrwalone w poprawionym sprawozdaniu z badań nr [...] z 29 października 2012 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w K. (dalej: Świętokrzyski WIIH) pismem z 11 października 2012 r. poinformował [A.] Sp. z o.o. o wynikach badań laboratoryjnych, załączając sprawozdania z tych badań. Kontrolowany przedsiębiorca, po uzyskaniu informacji o wynikach badań nie złożył wniosku o przebadanie próbek kontrolnych zakwestionowanych produktów. Świętokrzyski WIIH decyzją z [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Handlowej), zobowiązał przedsiębiorcę [A.] do uiszczenia należności pieniężnej w wysokości 583,80 zł za przeprowadzenie badań laboratoryjnych próbek filetów z dorsza bałtyckiego oraz filetów z mintaja. [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., będący spółką przejmującą [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W., złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z [...] grudnia 2012 r. wskazując, że w momencie wydania tej decyzji, przedsiębiorca [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zakończył byt prawny na skutek połączenia i przejęcia przez [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., na dowód czego załączył postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z 30 listopada 2012 r., [...]; postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z 18 stycznia 2013 r., [...] o sprostowaniu postanowienia oraz zaświadczenie o dokonaniu wpisu z 30 listopada 2012 r. Prezes UOKiK decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2012 r., z uwagi na to, że decyzja ta została wydana po wcześniejszym (30 listopada 2012 r.) przejęciu spółki na podstawie art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, dalej: k.s.h.), przez [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Świętokrzyski WIIH, po zawiadomieniu przedsiębiorcy [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. następcy prawnego [A.] Sp. z o.o., o wstąpieniu do postępowania administracyjnego w sprawie uiszczenia należności pieniężnej w kwocie stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek filetów dorsza bałtyckiego i mintaja., decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, zobowiązał przedsiębiorcę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., do uiszczenia 583,80 zł, jako równowartości kosztów badań laboratoryjnych próbek filetów dorsza bałtyckiego i mintaja. Prezes UOKiK decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez [A.] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. [A.] Sp. z o.o., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z [...] grudnia 2013 r., z uwagi na to, że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, która nie była podmiotem kontrolowanym. Prezes UOKiK decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r., zobowiązującej do uiszczenia równowartości kosztów badań laboratoryjnych. [A.] Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UOKiK decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w myśl art. 494 § 1 k.s.h., spółka przejmująca, albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, że na spółkę przejmującą albo na spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Ustawa o Inspekcji Handlowej stanowi w art. 30 ust. 1, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w deklaracji, kontrolowany jest zobowiązany do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Prezes UOKiK stanął na stanowisku, że obowiązek uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań produktu jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, gdyż wynika ze zbywalnego prawa własności rzeczy, w związku z czym następstwo prawne jest tu dopuszczalne. Wskazał, że z przepisów Kodeksu spółek handlowych można wywieść, że łączenie się spółek przez przejęcie, to sytuacja, w której następuje przeniesienie całego majątku jednej spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej (art. 491 § 1k.s.h.). Oznacza to przejście wszystkich składników majątkowych spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. Wobec powyższego, strona w wyniku przejęcia spółki [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W., stała się właścicielem wprowadzanych do obrotu i zakwestionowanych w toku kontroli filetów z dorsza bałtyckiego i filetów z mintaja. Organ podkreślił, że przejęcie spółki [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przez stronę, tj. [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K., nastąpiło w trybie art. 494 § 1 k.s.h. Tym samym spółka przejmująca wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. W przypadku łączenia się spółek, zgodnie z zasadą kontynuacji, spółka przejmowana i spółka przejmująca uznawane są za tożsamy podmiot, co oznacza tym samym przejęcie przez sukcesora m.in. całej sytuacji administracyjnoprawnej przejmowanego podmiotu. W świetle powyższego, [A.] Sp. z o. o. z siedzibą w K. przejmując spółkę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W., w drodze sukcesji uniwersalnej stał się także adresatem obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Organ zauważył, że gdyby przyjąć tok rozumowania strony, w myśl którego w przypadku przejęcia spółki, spółka przejmująca nie ponosi obowiązków egzekwowanych w innym trybie niż na gruncie prawa cywilnego, oznaczałoby w istocie znaczne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów przejmujących oraz postawienie ich w uprzywilejowanej sytuacji. Pozostawałoby to jednak w jawnej sprzeczności z ideą racjonalności ustawodawcy. Prezes UOKiK podkreślił, że nałożony na stronę obowiązek uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań nie jest deliktem administracyjnym, nie jest też karą pieniężną. Odwoływanie się przez stronę do art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości handlowej jest nieuprawnione. Nie było też wolą ustawodawcy nakładającego na przedsiębiorcę obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów badań zaliczenia tej kwoty do kar pieniężnych. W świetle powyższego, zdaniem organu, zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należało uznać za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę wniesioną przez [A.] Sp. z o.o. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu podał, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na nią obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych produktów podnosząc, że jako spółka przyjmująca nie odpowiada prawnie za delikty administracyjne poprzednika – [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W ocenie Sądu ten zarzut jest niezasadny. Organ słusznie uznał, że z art. 494 § 1 k.s.h. wynika, że na spółkę przejmującą przeszły nie tylko uprawnienia i obowiązki wynikające z koncesji, zezwoleń i ulg (art. 494 § 2 k.s.h.), ale także wynikające z innych niż wymienione decyzji administracyjnych, czy z mocy samego prawa. Ograniczenie przejścia uprawnień wynikających z aktów administracyjnych jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy wyraźnie tak stanowi lub gdy wynika to wprost z tego właśnie aktu administracyjnego. Mając to na uwadze, decyzja administracyjna dotycząca innego przedmiotu nie może wyłączyć sukcesji. Oznacza to, że sukcesja uniwersalna dotycząca praw i obowiązków administracyjnoprawnych niewynikających z zezwolenia, koncesji albo ulgi, może być wyłączona tylko przepisem ustawowym, zaś takiego przepisu strona nie wskazała. Jeżeli więc przepis rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczenia jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych i wyłączania z tego zakresu kwestii odpowiedzialności deliktowej. Sąd zauważył, że strona skarżąca stara się uniknąć odpowiedzialności podnosząc, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Zasadniczo są one nieprzenoszalne (por. A. Szumański, Kodeks, 2003, t. IV, s. 244 i n.b; A. Witosz, Łączenie, podział., op. cit, 2013, s. 236 i n.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Zdaniem WSA, ta generalna zasada doznaje pewnych wyjątków. Sąd podniósł, że: "W szczególności razem z sukcesją cywilnoprawną miała miejsce sukcesja administracyjnoprawna wprowadzona już do ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Również art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Przykładowe wyliczenie aktów administracyjnych potwierdza, że możemy je zaliczyć do tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, co należy rozumieć jako akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu, bądź nawet każdorazowego posiadacza danej rzeczy (S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, PiP 1994, z. 7-8, s. 40)." Zdaniem Sądu organ słusznie przyjął, że sukcesja uniwersalna, jaka miała miejsce w przypadku przejęcia [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przez skarżącą Spółkę dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, niewynikających z zezwolenia, koncesji, albo ulgi i może być wyłączona tylko przepisem ustawowym. Sukcesja uniwersalna dotyczy wszelkich majątkowych składników materialnych i niematerialnych, w tym praw rzeczowych. Wobec tego organ trafnie przyjął, że skarżąca jako podmiot przejmujący, przejęła także w posiadanie zakwestionowany towar, a mianowicie filety z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki (por. art. 336 i nast. k.c.). Zdaniem Sądu, w tym zakresie można przyjąć domniemanie ciągłości posiadania jako stanu faktycznego. Odmienna okoliczność faktyczna nie została w żaden sposób wykazana przez skarżącą. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że kwestia ta wymagała przeprowadzenia z urzędu przez organ szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność przejścia na skarżącą majątku po przejętej spółce. Zdaniem Sądu inicjatywa dowodowa należała w tym względzie do skarżącej, zwłaszcza w kontekście treści art. 55¹ pkt 2 k.c., zgodnie z którym przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności: (...) własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości (pkt 2). W aktach sprawy brak jest dowodu w postaci np. aktu notarialnego świadczącego o wyłączeniu z masy majątkowej przejmowanej spółki towarów w postaci tychże ryb, znajdujących się w chwili kontroli w hurtowni [A.] położonej w S. W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty dotyczące nieważności decyzji zobowiązującej skarżącą do uiszczenia należności pieniężnej, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych należało uznać za bezzasadne, gdyż oceniana decyzja Świętokrzyskiego WIIH została skierowana do właściwego podmiotu. [A.] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto strona wniosła o zasądzenie koszów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, jaki konkretnie stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania; b) przyjęcie za ustalony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego stojącego w ewidentnej sprzeczności z treścią materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych – w zakresie kontynuacji posiadania spornych produktów przez skarżącą oraz w zakresie znajdowania się przez sporne produkty w posiadaniu spółki przejętej w dniu przejęcia; c) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oceny kompletności materiału dowodowego odnośnie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji; d) ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku do apriorycznego powielenia (odwzorowania) stanowiska Prezesa UOKiK zaprezentowanego w decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. i decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. oraz do prostej, bezkrytycznej akceptacji tego stanowiska, bez jednoczesnego wyjaśnienia powodów tej akceptacji; e) ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji przy sporządzeniu części uzasadnienia zaskarżonego wyroku do apriorycznego powielenia (odwzorowania) stanowiska zajętego w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1902/14, oddalającym skargę Spółki na decyzję Prezesa UOKiK nr [...] z [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego WIIH nr [...] w przedmiocie w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość badań laboratoryjnych; f) brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji (pominięcie argumentacji) przytoczonej przez skarżącą na poparcie (uzasadnienie) stawianych przez nią w skardze zarzutów, w tym poprzez niewyjaśnienie, dlaczego stanowisko (argumentacja) skarżącej jest błędne, nieprawidłowe, niezasługujące na uwzględnienie, w sposób i w stopniu prowadzącym do całkowitego uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania merytorycznej, całościowej i wnikliwej oceny zarzutów Skarżącej i przytaczanej na ich poparcie argumentacji; g) nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez Skarżącą zarzutów wyrażające się w pominięciu (nierozpoznaniu): - zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania przez Prezesa UOKiK pomimo wydania decyzji ŚWIIH w K. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa; - zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Prezesa UOKiK do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji ŚWIIH w K. nr [...], - co skutkuje niemożnością poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi pomimo, że do wydania przedmiotowych decyzji doszło z naruszeniem prawa materialnego polegającego na: a) odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, b) odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo skierowania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] do osoby niebędącej stroną w sprawie 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi pomimo, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na odmowie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80., art. 81, art. 107 § 3 k.p.a.; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez dorozumiane przerzucenie na skarżącą ciężaru wykazania, że w dacie przejęcia spółki [A.] Sp. z o.o. przez skarżącą (30 listopada 2012) sporne produkty dorsz bałtycki i mintaj nie znajdowały się w posiadaniu [A.] Sp. z o.o., względnie ciężaru wykazania, że nie weszły one w skład masy majątkowej przejmowanej po tej spółce przez skarżącą; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] w całości i poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym, prowadzonym przez Prezesa UOKiK doszło do naruszenia przepisów postępowania: a) art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez: - nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie Prezesa UOKiK, jakoby skarżąca przejmując [A.] Sp. z o.o. w drodze sukcesji uniwersalnej stała się też posiadaczem zakwestionowanych produktów, które w dniu przejęcia znajdowały się jakoby w magazynie przejętej spółki; - nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie Prezesa UOKiK, jakoby skarżąca w drodze sukcesji uniwersalnej przejęła własność spornych produktów po spółce przejętej ([A.] Sp. z o.o.) (a w konsekwencji także dorozumiane ustalenie, że skarżąca również wprowadzała sporne produkty do obrotu); - poczynienie ustalenia opisanych w tiret pierwsze i drugie bez jednoczesnego wskazania dowodów, w oparciu o które dokonano takich ustaleń; - poczynienie ustaleń opisanych w tiret drugie dopiero w uzasadnieniu decyzji nr [...], co spowodowało, że skarżąca na etapie postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK nie mogła się do tych okoliczności ustosunkować i została pozbawiona realnej sposobności obrony swych racji na etapie postępowania przed Prezesem UOKiK, - co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK w przedmiocie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH w nr [...]; b) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Prezesa UOKiK do zarzutu wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH w K. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa; c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez Prezesa UOKiK wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...]. 2. Naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie: 1. naruszenie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez ich błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organ) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że: a) przepisy te stanowią podstawę wstąpienia przez spółkę przejmującą we wszelkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne spółki przejmowanej, zarówno te wynikające z decyzji (aktów indywidualnie-konkretnych), jak i te niewynikające z decyzji (aktów indywidualnie-konkretnych); b) przepisy te stanowią podstawę pełnej, nieograniczonej sukcesji publicznoprawnej spółki przejmującej po spółce przejmowanej; c) przepisy te stanowią podstawę do sukcesji przez spółkę przejmującą obowiązku uiszczenia równowartości kosztów badań laboratoryjnych produktu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, nieskonkretyzowanego i niezindywidualizowanego w drodze decyzji administracyjnej wydanej wobec spółki przejętej przed dniem przejęcia (połączenia spółek przez przejęcie); d) przepisy te stanowią w sytuacji, o której mowa w lit. c), podstawę do obciążenia spółki przejmującej obowiązkiem uiszczenia równowartości kosztów badań laboratoryjnych produktu, w sytuacji, gdy spółka przejmująca nie była kontrolowanym, ani też nie udowodniono jej przejęcia posiadania/własności spornych produktów po spółce przejętej; 2. naruszenie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację zastosowania przez organ) polegające na przyjęciu, że na skarżącą przeszedł w drodze sukcesji po spółce [A.] Sp. z o.o. obowiązek uiszczenia równowartości kosztów badań laboratoryjnych produktów, których próbki pobrano w trakcie kontroli w spółce przejętej przed dniem połączenia obu spółek, których próbki przebadano laboratoryjnie przed tym dniem, w sytuacji gdy przed dniem połączenia obu spółek przez przejęcie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej wobec spółki przejętej; 3. naruszenie art. 340 k.c. poprzez jego błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organ) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że domniemanie ciągłości posiadania oznacza, że wystarczy wykazanie posiadania określonej rzeczy w konkretnym momencie (tu: w dacie kontroli i pobrania próbek spornych produktów w hurtowni spółki przejętej) by przyjąć (na zasadzie domniemania), że posiadanie tej rzeczy przez dany podmiot lub jego następcę prawnego pod tytułem ogólnym nadal trwa, jest kontynuowane w dowolnym późniejszym momencie (tu: w dacie połączenia spółki skarżącej ze spółką [A.] Sp. z o.o. przez przejęcie tej ostatniej przez skarżącą); 4. naruszenie art. 340 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację zastosowania przez organ) polegające na przyjęciu (w oparciu o domniemanie ciągłości posiadania), że sporne produkty dorsz bałtycki i mintaj znajdowały się w magazynie przejętej spółki w dniu przejęcia (30 listopada 2012 r.) przez skarżącą, oraz w związku z tym, że skarżąca jako spółka przejmująca, przejęła także posiadanie (i własność) zakwestionowanych produktów; 5. naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego błędną wykładnię (akceptację błędnej wykładni dokonanej przez organ) polegającą na przyjęciu (prowadzącą do przyjęcia), że przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko do podmiotu kontrolowanego, ale również do następcy prawnego podmiotu kontrolowanego pod tytułem ogólnym; 6. naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (wadliwą ocenę i akceptację zastosowania) przez organ polegające na przyjęciu, że na skarżącą przeszedł w drodze sukcesji po spółce przejętej obowiązek uiszczenia równowartości kosztów badań laboratoryjnych produktów, których próbki pobrano w trakcie kontroli w spółce przejętej, w sytuacji gdy brak materiału dowodowego potwierdzającego, że skarżąca była kontrolowanym, ja również brak materiału dowodowego potwierdzającego, że w dacie przejęcia sporne produkty były w posiadaniu spółki przejętej, tudzież, że po tym dniu były w posiadaniu skarżącej; 7. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 ustawy o Inspekcji Handlowej niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie mimo wydania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] z rażącym naruszeniem art. 30 ustawy o Inspekcji Handlowej, jak również z rażącym naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80., art. 81, art. 107 § 3 k.p.a.; 8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 30 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie mimo skierowania decyzji Świętokrzyskiego WIIH nr [...] do osoby nie będącej stroną w sprawie. Prezes UOKiK w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na to, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną ze wspomnianych wad. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane orzeczenie. W związku z tym organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu sprawy z daty wydania weryfikowanej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ który je prowadzi nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną wymaga rozważania, czy adresat decyzji słusznie został uznany za stronę postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, miał więc obowiązek ocenić, czy Prezes UOKiK orzekając w trybie nadzoru właściwie wywiązał się z obowiązku zbadania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia podnoszonych przez stronę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie spełnia przedstawionych wymagań. Sposób w jaki zostało ono sporządzone prowadzi do wniosku, że WSA w zasadzie uchylił się od zbadania zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd nie ocenił zarzutów skargi, w szczególności nie odniósł się do kwestii wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie nawiązuje do istoty podnoszonych przez skarżącą przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do uiszczenia należności stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych. [A.] Sp. z o.o. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r. nr [...], wywodziła, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób należyty tych kwestii. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów strony skarżącej i wspierającej je argumentacji oraz ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżąca niezasadnie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej, gdyż w ramach sukcesji przejęła prawa i obowiązki [A.] Sp. z o.o., także te o charakterze publicznoprawnym nie świadczy o właściwym wypełnieniu przez ten Sąd funkcji kontrolnej. Skarżąca kwestionując stanowisko WSA podniosła szereg zarzutów odnoszących się do jej legitymacji do uiszczenia kosztów badań laboratoryjnych próbek zakwestionowanych produktów opartych na twierdzeniu, że nie była "kontrolowanym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, gdyż podmiot, który wprowadzał do obrotu zakwestionowane produkty i został poddany kontroli urzędowej przejęła już po wystąpieniu po przeprowadzeniu kontroli przez inspektorów Inspekcji Handlowej i badań laboratoryjnych. Przed dniem przejęcia [A.] Spółki z o.o. przez skarżącą (30 listopada 2012r.) nie doszło do wydania wobec spółki przejmowanej ([A.]) decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Skarżąca podniosła, że nie przejęła posiadania kwestionowanych produktów od [A.] Sp. z o.o. zaznaczając, że okoliczność przejęcia towaru nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, a skarżąca do tej okoliczności nie mogła się nawet ustosunkować na etapie postępowania administracyjnego, gdyż powołanie się na tę okoliczność nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że podstawę nałożenia na [A.] obowiązku uiszczenia należności pieniężnej w wysokości 583,80 zł, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych, przyjętą przez Prezesa UOKiK i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, stanowił art. 494 § 1 i 2 k.s.h. Zdaniem Prezesa UOKiK, przedmiotem sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 494 § 1 k.s.h. są nie tylko uprawnienia administracyjnoprawne wymienione w art. 494 § 2 k.s.h., ale także obowiązki. Wyłączenie sukcesji uniwersalnej spółki przejmującej bądź nowo zawiązanej, po spółce przejmowanej (łączących się spółkach) w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać albo z wyraźnego przepisu ustawy, albo z treści decyzji administracyjnej. Charakterystyczne jest przy tym, że decyzją wyłączającą sukcesję administracyjnoprawną może być wyłącznie decyzja, której przedmiotem jest udzielenie zezwolenia, koncesji albo ulga. Prezes UOKiK uznał, że w świetle powyższego [A.] Sp. z o.o. w K. przejmując [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w drodze sukcesji uniwersalnej stała się też posiadaczem zakwestionowanych filetów z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki. Możliwość uchylenia się od związanych z tym obowiązków istniałaby tylko wówczas, gdyby tak stanowiła ustawa o jakości handlowej lub Kodeks spółek handlowych. Z kolei Sąd pierwszej instancji uznając, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione oraz, że zasadniczo są nieprzenoszalne, wskazał, że od tej reguły są wprowadzane wyjątki, i jednym z nich jest art. 494 § 2 k.s.h. Przykładowe wyliczenie aktów administracyjnych potwierdza, że możemy je zaliczyć do tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, co należy rozumieć jako akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu, bądź nawet każdorazowego posiadacza danej rzeczy. Sukcesja uniwersalna dotyczy wszystkich majątkowych składników materialnych i niematerialnych, w tym praw rzeczowych, zatem trafnie organ przyjął, że skarżąca jako podmiot przejmujący, przejęła także w posiadanie zakwestionowany towar, a mianowicie filety z dorsza i mintaja, które w dniu przejęcia znajdowały się w magazynie przejętej spółki (art. 336 i nast. k.c.). W tym zakresie można przyjąć domniemanie ciągłości posiadania jako stanu faktycznego. Odmienna okoliczność nie została w żaden sposób wykazana przez skarżącą. Z tych stanowisk wynika, że po pierwsze Sąd i organ podzielając przekonanie, że sukcesja (następstwo prawne ) w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest co do zasady niedopuszczalne, uznają jednocześnie, że art. 494 § 2 k.s.h. zawiera wyjątek od tej zasady. Wskazując następnie na akty administracyjne wymienione w tej normie wywodzą z tego generalną zasadę, iż są to tzw. rzeczowe akty administracyjne, a więc związane również z rzeczą i w rezultacie – wiążą odpowiedzialność skarżącej spółki [A.] z przejęciem posiadania zakwestionowanych produktów. Przyjmując koncepcję tzw. rzeczowych aktów administracyjnych Sąd uznał, że skarżąca przejęła posiadanie (własność) zakwestionowanych filetów i kontynuowała ich posiadanie w celu sprzedaży już we własnym zakresie, czemu skarżąca spółka konsekwentnie zaprzecza. Formułując powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji pominął, że miał obowiązek zbadać czy Prezes UOKiK słusznie uznał, że decyzja Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r. zobowiązująca do uiszczenia należności stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych, a więc organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą nieważności. Tymczasem okoliczność dotycząca przejęcia przez skarżącą posiadania produktów została podniesiona dopiero w decyzji organu odwoławczego, a więc co do zasady nie mogła mieć wpływu na kwestię stwierdzenie nieważności decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. W chwili jej wydania, zagadnienie odpowiedzialności skarżącej, jako następstwo przejęcia posiadania (własności) zakwestionowanych produktów w ogóle nie było brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji, a jak już wspomniano w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W związku z tym stanowisko Sądu, że posiadanie pewnej rzeczy w określonym momencie (w tym wypadku – w dacie kontroli i pobierania próbek) oraz zasada pełnej sukcesji cywilnoprawnej po spółce przejmowanej pozwala automatycznie przyjąć, że posiadanie to było kontynuowane przez skarżącą po przejęciu [A.] Sp. z o.o. jest nieadekwatne do stanu rozpoznawanej sprawy. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji jest błędny. Zgodnie z art. 340 k.c. – domniemywa się ciągłość posiadania, niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. Oznacza to, że posiadacz, który władał rzeczą w różnych okresach, chociażby odległych nie musi wykazywać, że był posiadaczem także między tymi okresami. W rozpoznawanej sprawie Prezes UOKiK nie powołał się na jakiekolwiek ustalenia, że zakwestionowane filety były w magazynie przejmowanej spółki w dniu przejęcia. W konsekwencji wywód Sądu, uzasadniający możliwość obciążenia skarżącej jako spółki przejmującej kosztami badań laboratoryjnych, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, w związku z przejęciem posiadania (własności) oraz domniemaniem ciągłości posiadania jest pozbawiony podstaw. Sąd pierwszej instancji w istocie nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii podstawy odpowiedzialności [A.], a tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, czy według Sądu, [A.] Sp. z o.o. odpowiada na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej jako podmiot kontrolowany, czy też za swojego poprzednika prawnego [A.] Sp. z o.o., u której przeprowadzono kontrolę, zakwestionowano partie filetów z dorsza i mintaja, zbadano je i stwierdzono, że nie spełniają one warunków określonych w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, a więc niewątpliwie była "kontrolowanym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Odpowiedź na to pytanie ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy decyzja Świętokrzyskiego WIIH z [...] grudnia 2013 r. została skierowana do osoby będącej stroną i czy nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia należności pieniężnej stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych rażąco narusza art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Mając na uwadze, że w decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym została zawarta określona argumentacja kwestia odpowiedzialności skarżącej powinna być rozważona w kontekście podnoszonych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności decyzji i nawiązaniu do tej właśnie argumentacji przyjętej przez Świętokrzyskiego WIIH. Korekta, czy też uzupełnienie dokonane przez organ odwoławczy nie może mieć wpływu na ocenę decyzji z [...] grudnia 2013 r. z punktu widzenia istnienia wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji odwołując się do koncepcji tzw. rzeczowych aktów administracyjnych i opierając się na chybionej argumentacji związanej z przejęciem posiadania, wspartej dodatkowo domniemaniem ciągłości posiadania nie zajął się w istocie kwestią możliwości przejęcia odpowiedzialności za poprzednika prawnego na gruncie art. 494 § 2 k.s.h. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, która w tym zakresie odwołuje się do "kontrolowanego". Przyjęta w zaskarżonym wyroku koncepcja sukcesji generalnej, obejmująca swym zakresem także prawa i obowiązki administracyjnoprawne nie została przez Sąd należycie uzasadniona, w szczególności nie nawiązuje ona do powszechnie akceptowanego poglądu, że prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym są nieprzenaszalne. W literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Podkreśla się także, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h. Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016). W związku z tym w sprawie niezbędne jest rozważenie, czy istotnie art. 494 § 2 k.s.h. pozwala na obciążenie spółki przejmującej kosztami badań laboratoryjnych wykonanych w związku z kontrolą jaka miała miejsce w spółce przejmowanej przed datą przejęcia, w sytuacji gdy konsekwencje prawne tego zdarzenia, przed przejęciem kontrolowanej spółki, nie zostały sprecyzowany w żadnym akcie (decyzji). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).