VII SA/Wa 1858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. znak: (...) w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), decyzją wydaną dnia (...) czerwca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) lutego 2014r. o skierowaniu (...) na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jady kategorii A,B,C,B,E,CE i T. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu (...) sierpnia 2013r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w (...) o skierowanie (...) na egzamin sprawdzający kwalifikacje, "gdyż istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby", albowiem "zachodzą uzasadnione obawy, że ww. kierowca nie posiada podstawowej wiedzy z zakresu ruchu drogowego dotyczącej wyprzedzania innych pojazdów co może w przyszłości skutkować spowodowaniem wypadku drogowego". Stronę zawiadomiono pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W toku postępowania strona złożyła do wiadomości organu pismo z dnia (...) września 2013 r. skierowane do Komendanta Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej w (...), w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, opisując obszernie zdarzenie, które stało się podstawą wystosowania przez Komendanta Powiatowego wniosku o skierowanie na egzamin, i wniosła o uchylenie tego wniosku. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta (...) wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) o udzielenie informacji, jakie stanowisko zostało zajęte w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na to zapytanie do organu pierwszej instancji wpłynęła kopia pisma, skierowanego do (...), w którym Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) poinformował stronę, że organ kontroli drogowej jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a wszczęcie postępowania w tego rodzaju sprawie i decyzja w sprawie skierowania na egzamin należy do właściwego starosty. Z kolei pismem z dnia (...) listopada 2013 r. Starosta (...) wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w (...) z prośby o podanie konkretnych okoliczności dotyczących ujawnionych lub zaobserwowanych przez policjanta braków w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem podczas zaistniałego zdarzenia. W odpowiedzi z dnia (...) grudnia 2013 r. Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w (...) poinformował, że w dniu (...) sierpnia 2013r. skierowano przeciw (...) wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w (...) z tytułu popełnienia wykroczenia z art. 92 § 1 Kodeks wykroczeń, sąd ten wyrokiem sygn. akt (...)uznał obwinionego winnym popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i ukarał go karą grzywny - wyrok ten uprawomocnił się w dniu (...) października 2013 r. Do pisma tego załączono notatkę urzędową z dnia (...) czerwca 2013 r., sporządzoną przez sierż. szt. (...), w której zostało szczegółowo opisane zdarzenie drogowe, które stanowiło podstawę wystąpienia przez Komendanta Powiatowego z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Pismem z dnia (...) grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń. Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. Starosta (...), powołując się na przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), orzekł o skierowaniu (...) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, tj. o skierowaniu na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T. Decyzja ta została prawidłowo doręczona stronie w dniu (...) lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania – organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) policjant, w związku z wykonywaniem czynności czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowania ruchem i jego kontrolowania, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Istotę wskazanej w tych przepisach przesłanki stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ustawodawca nie wskazał, kto jest uprawniony do składania wniosków o sprawdzenie kwalifikacji, jednak w praktyce będą to podmioty mające w tym uzasadniony "interes prawny", a więc np. Policja. Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w tym przypadku musi być oparty na konkretnych okolicznościach, a więc ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Organ podkreślił, że podstawę wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierującego może stanowić nawet jedno zdarzenie mające postać wykroczenia drogowego, nawet jeżeli wskutek jego popełnienia kierujący nie przekroczył dopuszczalnego limitu punktów karnych. Policjant interweniujący w związku z popełnionym przez kierującego wykroczeniem drogowym na podstawie własnych obserwacji czy dokonanych ustaleń dotyczących sposobu popełnienia wykroczenia bądź na podstawie wyjaśnień samego sprawcy, zeznań świadków itp. może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do kwalifikacji kierującego, np. co do znajomości podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Paw (...)kierujący ciągnikiem samochodowym (...) wyprzedził w terenie zabudowanym ciągnik rolniczy nie stosując się do znaków B-25 "zakaz wyprzedzania" i P-4 "linia podwójna ciągła". Po zatrzymaniu go przez funkcjonariuszy Policji stwierdził, że miał prawo wyprzedzać ciągnik nie stosując się do ww. znaków drogowych; policjanci wyjaśnili kierowcy obowiązujące przepisy w tym zakresie, jednakże ten twierdził nadal, że był uprawniony do zignorowania ww. znaków drogowych i odmówił przyjęcia mandatu karnego. W tej sytuacji w dniu (...) sierpnia 2013r. skierowano przeciw (...) wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego (...) z tytułu popełnienia wykroczenia z art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń; sąd ten wyrokiem sygn. akt (...) uznał obwinionego winnym popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i ukarał go karą grzywny - wyrok ten uprawomocnił się w dniu (...) października 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał za udowodnione, że (...) dopuścił się zarzucanego mu wykroczenia, jak również że zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego i przepisy w tym zakresie nie są mu znane i wyjaśnień w tym zakresie nie przyjmuje do wiadomości (co wynika także z jego odwołania, w którym nadal kwestionuje bezprawność swego postępowania). W tej sytuacji należy uznać, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, a zatem zaistniała przesłanka do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ podkreślił, że znajomość i przestrzeganie przepisów przez kierowców są istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby znające zasady i przepisy ruchu drogowego, ale także kontrolował, czy nie utraciły one tych warunków. Prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy i jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Stąd też i ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia kwalifikacji kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wówczas gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji jest dopuszczalne tylko w wyraźnie określonych w obowiązujących przepisach przypadkach. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przesłanką taką jest zaistnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy (np. znajomości przez niego przepisów ruchu drogowego i umiejętności bezpiecznego poruszania się po drogach, tj. stosowania tych przepisów w praktyce). W badanej sprawie przypadek taki zaistniał, a zatem skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji teoretycznych i praktycznych w ocenie organu odwoławczego było zasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał, że nie są one zasadne. Zarzuty obrazy art. 6, 8, 9, 75 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ administracyjny należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, podczas gdy nie istnieją przesłanki wydania decyzji i nie zostało przeprowadzone postępowanie w którym mógłby wziąć czynny udział odwołujący się, a także braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i oparcie orzeczenia o błędne przesłanki i okoliczności, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, Stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, organ pierwszej instancji zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania, strona miała możliwość zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń oraz prezentowania swego stanowiska. Postępowanie wyjaśniające zostało przez organ przeprowadzone w zakresie, który pozwolił na ustalenie stanu faktycznego i wydanie prawidłowo uzasadnionej decyzji. Decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, zaś jej uzasadnienie spełnia wymogi stawiane przez obowiązujące przepisy, w szczególności wskazuje dowody i przesłanki, na jakich oparł się organ przy jej wydawaniu. Niewiarygodny jest też argument odwołania, że nie dopuścił się jakiegokolwiek wykroczenia drogowego i nie zaszły przesłanki badania kwalifikacji, a także, że decyzję wydano na podstawie nieustalonych okoliczności wskazanych arbitralnie przez funkcjonariusza Policji - _przeczy temu fakt uznania strony za winną popełnienia wykroczenia z art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w (...) sygn. akt (...) i ukarania jej karą grzywny. Także zarzut naruszenia przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest chybiony, ponieważ organ nie powoływał się na ten przepis i nie zastosował go w niniejszej sprawie, albowiem przepis ten nie obowiązuje - został uchylony z dniem (...) stycznia 2013 r. Zastrzeżenia organu odwoławczego budzi natomiast treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia (...) sierpnia 2013 r., w którym organ pierwszej instancji zdaje się przesądzać wynik sprawy już w momencie jej wszczęcia, pisząc, że "po upływie terminu zostanie zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 (...) wydana decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji". Trzeba przypomnieć organowi, że przesądzenie takie może być jedynie wynikiem przeprowadzonego postępowania i może zapadać wyłącznie w kończącej to postępowanie decyzji. Stwierdził jednakże, że wskazane uchybienie nie miało wpływu na przebieg postępowania (które prowadzono bez zarzutu) i na wydaną decyzję (która jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami). Podkreślił też, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie przesadza o uprawnieniu do kierowania pojazdem mechanicznym – w przypadku pozytywnego dla odwołującego się wyniku tego sprawdzenia będzie on mógł nadal prowadzić pojazdy mechaniczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł (...). Wnosząc o uchylenie zaskarżone decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 99 ust 1 pkt 1 Ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 114 § 1 pkt la ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowym przypadku zaszły przesłanki wymienione w przedmiotowym przepisie do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i umiejętności prowadzenia pojazdów, choć brak jest uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, a których to zastrzeżeń Starosta (...) w żaden sposób nie ustalił w ramach swoich kompetencji, 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ administracyjny należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że nie dość, że nie istnieją jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji w sprawie, to w tej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w którym skarżący mógłby wziąć udział w sprawie, zaś decyzja uwzględniałaby stanowisko skarżącego i możliwość złożenia przez niego dowodów w sprawie, 3. brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w sprawie i oparcie orzeczenia o błędne przesłanki i okoliczności w sprawie w tym w szczególności błędne ustalenie przez organ administracyjny zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do skarżącego, choć nie zostało mu nigdy odebrane prawo jazdy wskutek popełnienia zdarzenia drogowego, nie przekroczył liczby punktów karnych, nie popełnił przestępstwa skutkującego odebraniem prawa jazdy i nie ma jakichkolwiek przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wnosząc o je oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012.270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli , Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego I i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności ' zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wydana (...) czerwca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) lutego 2014r. o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy. Podstawą materialno – prawną kontrolowanej decyzji jest art. 99 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia (...) stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011. 30.15) zgodnie z którym – Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Tak, więc, aby uznać, iż wydana na podstawie w/w wskazanego przepisu decyzja jest zgodna z prawem organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione (szczególnie ważne) okoliczności co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, które wymagają ponownego sprawdzenia. Przy czym należy podnieść, iż decyzja wydana na podstawie w/w przepisu jest decyzją uznaniową co obliguje organ do szczególnie wnikliwego przeprowadzenia postepowania i jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ naruszył – w ocenie Sądu – zasady postepowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. opierając się jedynie na informacjach uzyskanych od organów policji nie analizując jednocześnie zarzutów skarżącego, iż brak było podstaw do wydania decyzji. W zebranym materiale brak jest także przywoływanego przez organ wyroku sądu Rejonowego w (...) – z którego, wynikałoby, iż dotyczy on osoby skarżącego i zdarzenia, które było podstawą rozstrzygnięcia – co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy skarżący zaprzeczał, że dopuścił się wykroczenia drogowego uzasadniającego uznanie go za osobę zagrażającą bezpieczeństwu drogowemu w stopniu uzasadniającym skierowane na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Naruszenie w/w wskazanych zasad postępowania uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.