VI SA/Wa 2801/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oddala skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania P. M. (dalej: strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor [...]OWNFZ) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdzającą, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Do wydania powyższej decyzji doszło wskutek następujących ustaleń: Pismem z dnia [...] września 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat [...] (dalej: ZUS) wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego P. M. z tytułu prowadzenia przez stronę pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Działalność ta została przez stronę zawieszona na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. Według danych posiadanych przez ZUS, P. M. dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności za okresy [...] Jednocześnie ZUS ustalił, że strona podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zatrudnienia na podstawi umowy o pracę w pełnym wymiarze od dnia [...] listopada 2003 r. do daty wydania decyzji. Dyrektor [...]OWNFZ powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził, że strona podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes NFZ w wyniku rozpatrzenia odwołania P. M. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że z uwagi na wprowadzenie od dnia [...] września 2008 r. instytucji formalnego zawieszenia działalności gospodarczej, od wspomnianej daty potwierdzenie nieprowadzenia działalności gospodarczej i niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego możliwe jest jedynie poprzez formalne zawieszenie działalności gospodarczej. Wynika to z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn., dalej: "ustawa o świadczeniach") w brzmieniu nadanym art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888, dalej: "ustawa zmieniająca") z dniem 20 września 2008 r. (art. 14 ustawy zmieniającej) o treści: "Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem organu przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach znajduje także potwierdzenie w treści art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm., dalej: "u.s.d.g."), który stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto obowiązujący od dnia 20 września 2008 r. na mocy ustawy zmieniającej art. 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Od dnia 1 lipca 2011 r. przepis art. 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Został on znowelizowany na mocy 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 131, poz. 764). Z poczynionych ustaleń wynikało, że strona zawiesiła działalność gospodarczą z dniem 31 marca 2005 r., przekazują o powyższym informację Burmistrzowi Miasta i Gminy w M. oraz elektronicznie ZUS. Jak wynikało z wpisów w bazie Ewidencji Działalności Gospodarczej i oświadczenia strony, P. M. uczestniczył kapitałowo w założeniu i działaniu transportowej spółki cywilnej w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...]. Spółka ta została zlikwidowana z dniem [...] lipca 2010 r. z uwagi na kryzys gospodarczy i załamanie się rynku małych przewozów towarowych. Jednocześnie z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] października 2013 r. wynikało, że strona od dnia [...] czerwca 2013 r. figuruje w ewidencji podatników od dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. Z zaświadczenia tego wynikało, że strona z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej osiągnęła w 2010 r. przychód w wysokości 19.723,40 zł, a w latach 2011- 2012 podatnik w składanych zeznaniach podatkowych PIT-37 nie wykazał przychodów z działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe ustalenia i obowiązujące uregulowania Prezes NFZ uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OWNFZ. Na powyższą decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora [...]OWNFZ i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od dnia [...] listopada 2003 r. jest nieprzerwanie zatrudniony na podstawie umowy o pracę i z tego tytułu odprowadzane są składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie, jak wskazał, zaświadczenie wystawione przez Urząd Skarbowy o nieuzyskiwaniu dochodów z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej wskazuje, że nie prowadził działalności gospodarczej, z której tytułu podlegałby obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarżący zakwestionował także możliwość jednostronnego stwierdzania przez jakikolwiek organ, że zawieszona lub zaniechana działalność gospodarcza może zostać samoczynnie wznowiona według uznania organu. Skarżący podniósł także, że próba nawiązania z Prezesem NFZ kontaktu na platformie e-PUAP w celu uzyskania elektronicznego obrazu zgromadzonych w sprawie dokumentów zakończyła się niepowodzeniem, a z uwagi na odległość i koszt wyjazdu do W. nie miał możliwości osobistego zapoznania się z aktami a w konsekwencji możliwości uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonywania kopii dokumentów składających się na akta sprawy i dostarczania ich stronie, pozostawiając wykonywanie odbitek i odpisów stronie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga P. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ bowiem nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego w stopniu, który powodowałby jej uchylenie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzające istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego strony z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżący próbuje rozróżnić swoją działalność gospodarczą jakoby prowadzoną w dwóch różnych formach: działalności indywidualnej oraz w formie spółki cywilnej – firmy transportowej, w której założeniu i działalności miał uczestniczyć jedynie kapitałowo, prowadzonej pod adresem: [...][...] (vide: odwołanie). Jednakże, z drugiej strony, jak sam przyznał, działalność tę prowadził na bazie wpisu w Ewidencji Działalności Gospodarczej (wyjaśnienia strony z dnia [...] września 2013 r.). Jeżeli skarżący prowadził działalność w formie spółki cywilnej, do przynajmniej od dnia [...] marca 2009 r. zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 10 u.s.d.g., powinien w ewidencji zgłosić tę formę działalności i zmianę adresu wykonywania działalności gospodarczej. Nie wykazał zaś skarżący, aby takowe wpisy w ewidencji działalności gospodarczej były dokonane. W tej sytuacji zawieszenie działalności zgłoszone przez skarżącego w dniu [...] marca 2005 r. (co wynikało z wyjaśnień strony z dnia [...] września 2013 r. oraz pisma ZUS z dnia [...] września 2013 r.) zostało przerwane od dnia [...] lutego 2008 r. Uczestniczenie chociażby kapitałowe w przedsięwzięciu gospodarczym także należy traktować jako wykonywanie działalności gospodarczej. Działalność strony w firmie transportowej została zakończona w dniu [...] lipca 2010 r. (bezsporne). Jak wynika z wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (w skrócie: CEIDG), która zastąpiła lokalne ewidencje działalności gospodarczej prowadzone dotychczas w gminach (zostały te zmiany zapoczątkowane ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, opubl. Dz. U. z 200 r. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.) P. M. ma zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...] sierpnia 2000 r. i dokonał zawieszenia tej działalności na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. Innych okresów zawieszenia działalności gospodarczej przez stronę nie odnotowano w CEIDG. Wobec tego został do rozstrzygnięcia okres podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Należy zauważyć, że z dniem 20 września 2008 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która sformalizowała instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie art. 14a do u.s.d.g. oraz odpowiednio do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach (Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.) i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. (Obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.). W projekcie ustawy (druk sejmowy VI.241) stwierdzono: "Regulacji art. 14a nie należy traktować jako wprowadzenia prawa zawieszania wykonywania działalności gospodarczej, ponieważ prawo to przysługiwało przedsiębiorcy zwyczajowo, z tą jednak różnicą, że nie było ono usankcjonowane prawnie. Dlatego też wprowadzenie ogólnej zasady umożliwiającej zawieszanie wykonywania działalności gospodarczej do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi jedynie potwierdzenie takiej możliwości i ma na celu ustanowienie wyraźnej podstawy prawnej zawieszania wykonywania działalności przez przedsiębiorcę. Zdaniem autorów projektu, takie unormowanie umożliwi organom administracji państwowej oraz ZUS stosowanie jednakowej interpretacji przepisów prawa.". Ponadto przepisy ustawy zmieniającej nie zawierały uregulowań sankcjonujących zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej dokonanej przed wejściem w życie tej ustawy. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II UK 186/09, Lex nr 590235 i podobnie w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie I UK 203/11, Lex nr 1162649, stwierdził, że instytucja zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej instytucją nową i nie mogła być stosowana do oceny wcześniejszego okresu (sprzed 20 września 2008 r.). Zawieszenie działalności gospodarczej jest instytucją prawa materialnego poprzez którą dokonano wyłomu w zasadzie prowadzenia działalności w sposób ciągły i odpowiednio ciągłości ubezpieczenia społecznego od rozpoczęcia do zaprzestania działalności. Zatem dopiero od wejścia w życie ustawy zmieniającej przedsiębiorca może okresowo zawiesić wykonywanie działalności (art. 14a ust. 1). Ustawodawca w art. 14a u.s.d.g. dał przedsiębiorcy możliwość wyboru, stosownie do którego może on, ale nie musi skorzystać z zawieszenia działalności w okresie, kiedy działalność ta nie przynosi bieżących przychodów z uwagi np. na przejściowy brak kontraktów. Jeśli chce on skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, musi złożyć formalny wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, bowiem taki skutek prawny następuje od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 7 w związku z art. 14a ust. 6 u.s.d.g.), por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 25 września 2012, sygn. akt III AUa 135/12, Lex nr 1223178, wyrok SN z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II UK 377/10, Lex nr 1212860. Orzeczenia powyższe odnoszące się do powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego mają zastosowanie także do ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c-i, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Jednocześnie w świetle art. 14 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (obecnie CEIDG) albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji określenie granic czasowych przymusu ubezpieczenia, jest pojmowane formalnie, co oznacza, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa 685/12, Lex nr 1282580, wyrok SN z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt I UK 252/13, Lex nr 1460649). Stanowisko to potwierdza art. 33 u.s.d.g., który stanowi, że domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Jednakże domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, toteż możliwe jest ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, mimo niewykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej i - w konsekwencji - uchylenie obowiązku ubezpieczenia. Na zainteresowanym ciąży jednakże obowiązek obalenia tego domniemania. Mając na uwadze powołane stanowiska judykatury, należy zgodzić się z organami NFZ, że strona nie wykazała, aby w okresie objętym decyzją nie wykonywała działalności gospodarczej. W świetle twierdzeń skarżącego, który miał nie prowadzić działalności gospodarczej od 2005 r. w przypadku wcześniejszej firmy, a w przypadku spółki cywilnej od 1 sierpnia 2010 r. brak jest konsekwencji w czynnościach skarżącego, polegających na ujawnieniu zmiany adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej na K. i to ul. M., skoro podjęcie pracy na pełen etat w K. uniemożliwiało łączenie jej z dodatkową indywidualną działalnością gospodarczą (wyjaśnienia skarżącego z [...] września 2013 r.) i działalność ta miała być zawieszona (czyli od kilku lat niewykonywana). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w kontrolowanym okresie, chociaż był wzywany przez Dyrektora [...]OWNFZ (pismo organu z dnia [...] października 2013 skierowane do strony), które pozostało bez odpowiedzi. Okoliczność, że nie rozliczał podatków za okres 2011 r. i 2012 r. nie oznaczała, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma bowiem żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (zdrowotnego) i obowiązkiem podatkowym. Dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W świetle omówionych uregulowań ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu Mając powyższe na uwadze, organy NFZ prawidłowo przyjęły, że strona nie obaliła skutecznie domniemania wynikającego z art. 14 ust. 1 u.s.d.g., że prowadziła działalność gospodarczą. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania, w tym art. 10 k.p.a., co było także widać po pismach składanych przez stronę w postępowaniu przed Dyrektorem [...]OWNFZ, a także skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach przez Prezesa NFZ pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Należy zauważyć, że w postępowaniu odwoławczym nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Z powyższych względów skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.