II SA/Gl 1551/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu oddala skargę. Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2005 roku, Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), zatwierdził w całości docelowy projekt organizacji ruchu drogowego w drodze ul. [...] poprzez wprowadzenie ruchu dwukierunkowego na odcinku od Al. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Równocześnie określono termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu na dzień 10 sierpnia 2014 roku. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu odbioru organizacji ruchu z dnia 8 września 2014 roku wynika, że do odbioru zatwierdzonego projektu organizacji ruchu z dnia 21 lipca 2014 roku doszło w dniu 8 września 2014 roku. Pismem z dnia 8 września 2014 roku dotyczącym cyt. "wprowadzenia ruchu dwukierunkowego na ul. [...] w Z. między numerami [...]" kilka osób zamieszkałych przy ul. [...], w tym skarżący zamieszkały przy ul. [...], zwróciło się do Prezydenta Miasta Z. z prośbą o niezwłoczne przywrócenie ruchu jednokierunkowego na całej długości ulicy [...]. W piśmie tym wskazywano na szerokość jezdni między budynkami o numerach [...], która wynosi 440 cm, a w związku z tym nie spełnia rygorów dla dróg dwupasmowych określonych w przepisach techniczno-budowlanych, dotyczących dróg (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku – Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430). Zdaniem autorów tego pisma wprowadzenie ruchu dwukierunkowego między numerami [...] pogorszy bezpieczeństwo ruchu pieszego z powodu braku chodników oraz wyjazdów pojazdami samochodowymi z posesji między numerami [...], a w szczególności z budynków graniczących z ul. [...]. Podkreślili także, że do wprowadzenia ruchu dwukierunkowego doszło na skutek żądań mieszkańców ulicy [...] i [...] przy braku zgody (milczący sprzeciw) właścicieli posesji przy ul. [...]. Odpowiadając na powyższe pismo Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia [...] roku poinformował autorów pisma z 8 września 2014 roku, że przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999 roku, zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia nie regulują kwestii dotyczących zmiany kierunku ruchu na drodze już istniejącej i w związku z tym "decyzja" o wprowadzeniu ruchu dwukierunkowego na odcinku drogi ul. [...] nie narusza przepisów tego rozporządzenia. W piśmie tym poinformowano także, że jeżeli zajdzie taka konieczność to zarządca drogi poszerzy sporny odcinek jezdni do szerokości 5 metrów. Stwierdzono także, że w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz pieszych, zarządca drogi zabezpieczy środki na wybudowanie chodnika w 2015 roku, na terenie będącym własnością Gminy Z. Wyjaśniono, że ul. [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej i ze względów funkcjonalnych nie służy tylko lokalnym mieszkańcom (posesje od nr [...]). Nadto pismem z dnia 24 października 2014 roku, skierowanym do Prezydenta Miasta Z., mieszkańcy osiedla im. [...] w Z., wnieśli o zmianę ruchu dwukierunkowego na jednokierunkowy na ul. [...] od ul. [...] do Al. [...]. W piśmie tym twierdzili, że odcinek ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z Al. [...] nie spełnia wymogów bezpieczeństwa dla osób poruszających się wskazanym odcinkiem. Podkreślali, że protokół z dnia [...] roku (z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego) świadczy o tym, że członkowie Komisji pozytywnie zaopiniowali ruch dwukierunkowy mimo tego, że nie byli na opiniowanym miejscu by ocenić zagrożenie dla ruchu (na tym odcinku drogi). Zakwestionowali prawidłowość mapy, na której przedstawiono proponowaną organizację ruchu na ul. [...]. Twierdzili, że zawężenie pasa jezdni następuje już od nieruchomości nr [...] (a nie jak na mapie od posesji [...]). Od nieruchomości nr [...] pas drogi ma szerokość 4,4 m a ruch dwukierunkowy zagraża pieszym poruszającym się po ul. [...] jak również spowodował utrudnienie dla mieszkańców posesji przy odcinku dwukierunkowym do niezakłóconego korzystania ze swych nieruchomości. Na powyższe pismo Prezydent Miasta Z. także udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] roku. Skargę na akt polegający na zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. [...] złożył M. B. zarzucając mu naruszenie art. 8 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych, art. 77 i 80 kpa poprzez niezebranie i nieocenienie wszystkich okoliczności istotnych dla bezpieczeństwa ruchu, naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku przez niezastosowanie § 8 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 6 pkt 2 – głównie przez brak odrzucenia projektu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, nieefektywność projektowanej organizacji ruchu, zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków drogowych (brak znaku A20 informującego kierowców jadących jednokierunkowym odcinkiem ul. [...] o zmianie ruchu na dwukierunkowy i brak znaku A20 na wysokości nieruchomości nr 53 w kierunku ul. [...]). Zarzucono także naruszenie § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia z 23 września 2003 roku oraz naruszenie § 15 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że ul. [...] spełnia wymogi do zmiany ruchu jednokierunkowego na ruch dwukierunkowy. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący domagali się orzeczenia, że wprowadzony ruch dwukierunkowy narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, uchylenia przedmiotowego zatwierdzenia ruchu i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Ze skargi wynika, że skarżący uważa, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, posiada interes prawny w zaskarżeniu tej czynności ponieważ jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], wezwał zarządcę drogi o zaniechanie naruszeń prawa pismem z dnia 8 września 2014 roku, na które otrzymał odpowiedź w dniu 7 października 2014 roku. Podkreślono, że do dnia 7 września 2014 roku ul. [...] była w całości jednokierunkowa, a obecnie przez pierwsze 600 m jest jednokierunkowa następnie przez 130 m dwukierunkowa, a ostatni odcinek jest jednokierunkowy (ulica ma długość około 850 m). Ruch dwukierunkowy spowodował utrudnienie dla mieszkańców posesji przy odcinku dwukierunkowym do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Wskazano także, że organ zarządzający ruchem po zatwierdzeniu określił, że planowany ruch ma zostać wprowadzony do dnia 10 sierpnia 2014 roku, a zmiana ruchu została wprowadzona dopiero w dniu 8 września 2014 roku, w związku z tym doszło do utraty ważności zatwierdzonej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącego rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (...) przy zastosowaniu wykładni celowościowej powinno mieć zastosowanie do zmiany organizacji ruchu. W przeciwnym przypadku zarządca drogi mógłby wprowadzić ruch dwukierunkowy na drodze o łącznej szerokości 2 m. Odpowiadając na skargę Prezydent Z. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Według organu zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a ta kwalifikacja wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia z 23 września 2003 roku, co oznacza że skarga na ten akt powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa). Natomiast pismo z 8 września 2014 roku podpisane między innymi przez skarżącego, nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ale rodzajem petycji lub prośby. Z kolei zmiana organizacji ruchu na odcinku ul. [...] nie ma wpływu na sferę praw skarżącego. Nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący nie doznała ograniczenia w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z niej. Dlatego też skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę zarzuty w niej podniesione uznano za nieuzasadnione. W postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (zmian) ustawodawca nie przewidział udziału osób trzecich, w tym również właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej. Postępowanie to nie podlega regułom określonym w kpa, a więc zarzut naruszenia reguł obowiązujących na gruncie kpa jest nieuzasadniony. Niesłuszny jest także zarzut dotyczący naruszenia poszczególnych regulacji rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku bowiem Prezydent Miasta Z. ocenił, że projektowana zmiana nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego pozytywnie zaopiniowała wniosek H. K. dotyczący wprowadzenia ruchu dwukierunkowego na ulicy [...] na odcinku od Al. [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Brak także podstaw do odrzucenia projektu organizacji ruchu na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia bowiem umieszczenie znaków reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...) i warunków ich umieszczenia na drogach. Nie doszło także do naruszenia § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia (obowiązek fakultatywny), a wprowadzony ruch dwukierunkowy spowodował skrócenie drogi dojazdowej mieszkańców (przy ul. [...]), którzy złożyli wniosek o zmianę organizacji ruchu. Wyjaśniono, że wprowadzającym organizację ruchu na ul. [...] był Prezydent Miasta Z., który zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, jest organem zarządzającym ruchem na wszystkich drogach publicznych w granicach administracyjnych Z. – miasta na prawach powiatu (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku Prezydent Miasta Z. jest również zarządcą tych dróg. Dlatego też Prezydent nie zawiadomił samego siebie o terminie faktycznego wprowadzenia zmian organizacji ruchu o terminach wskazanych w § 12 rozporządzenia, a zatem zatwierdzony projekt organizacji ruchu na ul. [...] nie utracił ważności. Natomiast rozporządzenie z 2 marca 1999 roku nie ma zastosowania do zmiany organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.) na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa (uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 roku, 10 DS 14/13). Zdaniem Sądu skarga na akt Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa) w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest dopuszczalna pod względem formalnym. Skargę należy bowiem uznać za wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa zdziałanych zaskarżonym zarządzeniem było pismo z dnia 8 września 2014 roku podpisane między innymi przez skarżącego, a skierowane do Prezydenta Miasta Z. Fakt, że było ono zatytułowane "Dotyczy: Wprowadzenia ruchu dwukierunkowego na ulicy [...] w Z. między numerami [...]" nie zmienia jego charakteru jako wezwania do usunięcia naruszeń (treść tego pisma). Pismo to należy uznać za bezskuteczne bowiem nie doszło do "przywrócenia ruchu jednokierunkowego na całej długości ulicy [...]" czego oczekiwał skarżący (pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku) a skarga została złożona w dniu 6 listopada 2014 roku. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej skargę w tym przepisie przewidzianą może złożyć każdy, kogo interes prawny został naruszony zarządzeniem organu jednostki samorządowej, o ile to zarządzenie dotyczyło sprawy z zakresu administracji publicznej. Wykazanie naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na zarządzenie organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Zdaniem składu orzekającego skoro skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], a więc nieruchomości położonej na tym odcinku ul. [...], która została objęta ruchem dwukierunkowym na skutek zatwierdzenia docelowego projektu organizacji ruchu drogowego przez Prezydenta Miasta Z., to posiada on interes prawny w skarżeniu tego zarządzenia. Niewątpliwie bowiem wprowadzenie dwukierunkowego ruchu na ulicy [...] od Alei [...] do skrzyżowania z ul. [...] utrudniło skarżącemu wjazd na ul. [...], a więc jego interes prawny został naruszony. Jednakże, o czym była mowa wyżej, samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie stwarza dla Sądu obowiązku uwzględnienia skargi. W związku z tym, badaniu podlegało czy to naruszenie jest lub nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego. W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.) prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych (tutaj gminna) położonych w miastach na prawach powiatu z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 117, poz. 1729) do sporządzania projektów organizacji ruchu, przedstawiania tych projektów do zatwierdzenia, rozpatrywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenia, organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 a-d rozporządzenia z 23 września 2003 roku). Zatwierdzenie docelowego projektu organizacji ruchu nastąpiło w dniu 21 lipca 2014 roku przez Prezydenta Miasta Z. (a więc w zgodzie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zasady opracowania projektu organizacji ruchu i jego zatwierdzenie reguluje rozporządzenie z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem (...). Zaskarżonym zarządzeniem zatwierdzono projekt organizacji ruchu odpowiadający wymogom rozporządzenia z 23 września 2003 roku i dlatego zarzuty skargi w zakresie naruszenia tego rozporządzenia (§ 8 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 2) są niezasadne. Podobnie zarzuty dotyczące wadliwości przewidzianych w projekcie znaków oraz braku niektórych znaków są nieuzasadnione. Znaki zostały bowiem wprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 roku, nr 220, poz. 2181 ze zm.). W tym miejscu należy podkreślić, że zaskarżonym aktem ruch dwukierunkowy został wprowadzony od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w kierunku Alei [...], a nie pomiędzy skrzyżowaniami. Zdaniem Sądu nie można było też odrzucić projektu organizacji ruchu z uwagi na jego nieefektywność. W tym zakresie należy stwierdzić, że odrzucenie projektu organizacji ruchu o którym w § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku ma charakter uznaniowy, co już wyklucza zastosowanie w stosunku do kontrolowanego aktu sankcji z art. 147 § 1 ppsa, a nadto nie można skutecznie twierdzić, że akt ten jest nieefektywny, skoro spowodował skrócenie drogi dojazdowej mieszkańców, którzy złożyli wniosek o zmianę organizacji ruchu, do ich posesji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest uregulowane w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 roku, a w tym postępowaniu ustawodawca nie przewidział udziału osób trzecich (w tym właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej). Postępowanie to nie podlega regułom kpa w związku z czym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Także zarzut dotyczący naruszenia § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430 ze zm.) jest nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z treścią § 2 powołanego wyżej rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, stosowanych w ich pasach drogowych. Akt polegający na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie mieści się w § 2 rozporządzenia (por. II SA/Ol 473/08). Skoro zatem zaskarżony akt został wydany z zachowaniem wymogów prawa powszechnie obowiązującego, nie narusza porządku prawnego, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. sw