I SA/Ol 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. określa ,że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu ; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr "[...]" z dnia "[...]". w przedmiocie przyznania K. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie , Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako Agencja), zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał , że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu "[...]" przez T. M. (dalej jako strona, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika. Jako podstawę wznowienia podano brak zgody współposiadacza na podstawie art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, ze zm.). W ocenie strony w wyniku wznowienia postępowania niezbędne jest stwierdzenie nieważności wydanych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej. O podstawie wznowienia pełnomocnik strony dowiedział się z pisma organu II instancji z dnia "[...]". Powołując się na treść art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zm., dalej jako kpa) Agencja wskazała, że decyzje , od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie bądź ustawach szczególnych. Przytaczając treść art. 145 § 1 kpa podniesiono, że pełnomocnik strony wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 poprzez to, iż skarżący winien być stroną w postępowaniu administracyjnym w wyniku, którego została wydana decyzja Nr "[...]". Tymczasem, w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest uzyskanie płatności do danej działki rolnej jedynie przez jednego z producentów. W rezultacie w interesie współposiadaczy jest uzyskanie porozumienia w kwestii uzyskania zgody o ubieganie się o przyznanie płatności. Brak takiej zgodny nie będzie też przez organ traktowany jako brak formalny wniosku , zaś w przypadku powzięcia informacji, iż dane gospodarstwo jest przedmiotem współposiadania, organ zobowiązany jest zbadać, która ze stron powstałego konfliktu jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych oraz czy faktycznie w danym przypadku ma miejsce współposiadanie gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 89 § 2 kpa organ , w dniu "[...]" przeprowadził rozprawę administracyjną, mająca na celu ustalenie faktycznego użytkownika spornych działek. Ustalono, że osobą uprawnioną do uzyskania płatności z wniosku K. J. jest K. J., natomiast stroną z wniosku T. M. jest T. M. W Biurze powiatowym zostały złożone dwa odrębne wnioski o przyznanie płatności ONW na 2013r. , tj. przez T. M. i K. J. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), postępowanie wszczyna się na wniosek producenta rolnego. Dlatego toczyły się dwa odrębne postępowania, które zakończyły się wydaniem decyzji w każdej ze spraw. W związku z tym T. M. nie może być uznany za stronę postępowania (art. 28 kpa) w sprawie przyznania płatności ONW K. J. Odnosząc się do naruszenia przez organ I instancji art. 9 kpa agencja wskazała, że zarzut ten jest niezasadny , gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji wyłącznie stronom postępowania, a w sprawie dotyczącej płatności ONW na 2013r. wszczętej z wniosku K. J. stroną jest K. J. Niezasadny jest również zarzut niewłaściwego wyznaczenia przez organ I instancji kręgu osób zainteresowanych wydanym rozstrzygnięciem, gdyż decyzją z dnia "[...]" określono uprawnienia przysługujące K. J. i obowiązki (nakaz) na niego nałożone. Z uwagi na fakt, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki , aby skarżący był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Nr "[...]". Nie doszło tym samym do naruszenia art. 150 kpa. Wystąpiły bowiem uzasadnione przyczyny, z powodu których należało odmówić skarżącemu wznowienia postępowania . Podsumowując, organ II instancji potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ I instancji odmawiający wznowienia postępowania. Skargę na w/w postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – w oparciu o pełny materiał dowodowy – dla organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zrzucono naruszenie: - art. 150 kpa poprzez jego błędną interpretację, gdzie prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do wznowienia postępowania w całości z urzędu, - art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez to, iż skarżący winien być stroną w postępowaniu administracyjnym w wyniku którego została wydana decyzja o Nr "[...]" z dnia "[...]", - art. 9 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego, który ma interes prawny w sprawie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia "[...]", - art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania nie dotyczy skarżącego, przy czym należy zwrócić uwagę, że skarżący bezsprzecznie winien zostać uznany za stronę jako współwłaściciel , stąd zaskarżone postępowanie dotyczyło również jego interesu prawnego i miało na niego wpływ, - art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób zupełny i wyczerpujący całego materiału dowodowego ,co w konsekwencji przyczyniło się , że organ I instancji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nr "[...]" niewłaściwie wyznaczył krąg osób zainteresowanych rozstrzygnięciem, - art. 78 kpa poprzez niezasadne nieuwzględnienie przez organ administracji wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, gdzie podmiot zainteresowany wykazał, iż zasadnie wzniósł o wznowienie przedkładając dowody na poparcie swojego stanowiska, - art. 62 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie miało miejsca współuczestnictwo materialne, stąd skarżący niezasadnie nie został uznany za stronę. W uzasadnieniu skargi powołano się na orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę Agnacja wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a. ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; tekst jedn. D.U. z dnia 14 marca 2012r. , poz. 270, cyt. dalej jako p.p.s.a. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania , jak i zgodności z przepisami prawa materialnego . Zadaniem sądu nie jest przy tym dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania w sprawie prawa materialnego . Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji przy wydawaniu zaskarżonego aktu . W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest kwestia zgodności z prawem postanowienia organu drugiej instancji , który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w kwestii odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją przyznającą płatność rolniczą innej osobie . Zarówno skarżący , jak i K. J. , któremu płatność przyznano , utrzymywali bowiem , że są faktycznymi posiadaczami i użytkownikami gruntów rolnych na działkach nr "[...]" i "[...]" o powierzchni łącznej 6,02 ha. Prowadzą przed sądem powszechnym spór dotyczy tej kwestii oraz obaj ubiegali się o dopłaty do tych działek. Wydając zaskarżone postanowienie , Dyrektor Agencji powołał się m.in. na treść art. 149 § 1 i § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 kpa . Przyjął, że jako przyczynę wniosku wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. i zaanalizował kwestię , czy skarżący mógł być stroną postępowania w przedmiocie przyznania płatności do spornych działek .Organ uznał , że skarżący , jako osoba niebędąca stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną , nie może skutecznie żądać wznowienia tego postępowania . Nie był bowiem stroną w rozumieniu art. 28 kpa postępowania prowadzonego z wniosku K. J. Sądowa kontrola dotyczy zatem aktu o charakterze formalnym , opartym na ustaleniu, że skoro skarżący nie był stroną postępowania o dopłaty z wniosku K. J. , to fakt ten wystarcza do odmowy wznowienia postępowania ( a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w kwestii wznowienia postępowania) zakończonego decyzją wydaną na rzecz innej osoby . W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ nie jest trafne . W konsekwencji zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym , mającym wpływ na wynik , naruszeniem przepisów postępowania . Jak już wyżej stwierdzono , istota występującego w sprawie zagadnienia spornego , sprowadza się do oceny , czy wnioskujący o wznowienie postępowania posiadał legitymację do wystąpienia z takim żądaniem . Już na wstępie wskazać należy , że organ nie wyjaśnił w wyczerpujący i jednoznaczny sposób treści wniosku z dnia "[...]" ( data wpływu do organu "[...]") , zakwalifikowanego jako wniosek o wznowienie postępowania . Wniosek ten ( k. 24 akt dot. K. J.) , mimo , że sporządzony przez pełnomocnika - radcę prawnego nie spełnia elementarnych wymogów jakich należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika , jest wewnętrznie sprzeczny i niejednoznaczny . Pełnomocnik wniosła wprawdzie o " wznowienie postępowań" dotyczących płatności przyznanych K. J. lecz w treści wiąże wznowienie postępowania z konsekwencją w postaci stwierdzenia nieważności decyzji ( według niej wznowienie ma doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji) , wydanej bez podstawy prawnej . Nie wskazano we wniosku na podstawie której z przewidzianych w art. 145 § 1 kpa przesłanek , domaga się wznowienia postępowania ani przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa. Z uzasadnienia wniosku i powołanych w nim okoliczności można wprawdzie domyślać się , że chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") lecz wobec sprzeczności w treści wniosku , nie jest to oczywiste . Nieważność decyzji miałaby być następstwem wydania jej bez podstawy prawnej . Celem jednoznacznego , niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia treści wniosku i usunięcia jego braków , organ powinien wezwać pełnomocnik skarżącego do sprecyzowania wniosku , aby prawidłowo określić przedmiot i granice rozpoznawanej sprawy. Obligują do tego ogólne zasady postępowania administracyjnego , a w szczególności zasada prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela ( art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania do organów ( art. 8 kpa), a ponadto treść art. 64 § 2 kpa , regulującego tryb postępowania w przypadku , gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom przepisów prawa. Jak wyżej stwierdzono , organ przyjął , że skarżący domaga się wznowienia postępowania w sprawie , w której nie był stroną i bezzasadnie podnosi , że naruszono jego prawa , gdyż pominięto go jako współposiadacza spornych gruntów . Uzasadniając swe postanowienie , organ rozważa kwestie pojęcia strony postępowania i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa , uznając , że nie przysługuje skarżącemu . Także w tym zakresie stanowisko organu narusza jednak przepisy postępowania . Wywody organu odnoszą się bowiem do kwestii , czy skarżący mógłby być stroną postępowania w przedmiocie przyznania dopłat w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją na rzecz K. J . W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma natomiast zbadanie , czy skarżący , jako wnioskodawca , ma interes prawny w zakresie wznowienia postępowania , a więc , czy może występować jako strona postępowania o wznowienie innego postępowania zakończonego decyzją ostateczną . Organ miał więc obowiązek zbadać , czy skarżący posiadał legitymację do wystąpienia z żądaniem wznowienia tego postępowania . Odnosząc się do tej kwestii, stwierdzić należy , że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko , iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa dopuszczalna jest tylko ze względów formalnych , a nie merytorycznych . Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy zachodzi wówczas , gdy z żądaniem wznowienia występuje osoba , która nie powołuje się na istnienie interesu prawnego . Ustalenie , czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania , przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem , bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego . Nadto z art. 149 § 2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania . Do ustalenia , że brak jest podstawy wznowienia można dojść tylko w toku postępowania wznowionego ( vide : B. Adamiak , J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." , wyd. 12 , W-wa 2012, s. 580-581, 583 ; także wyroki NSA : z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91 , opub. w ONSA nr 2 z 1991r. poz. 50 ; z dnia 23 stycznia 2013r. , sygn. akt I OSK 1123/11 , opub. w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; z dnia 7 stycznia 2009r. , sygn. akt II OSK 1747/07, opub. w bazie j.w.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009r. , sygn. akt VII SA/Wa 795/08 , opub. w bazie j.w.) . Z powyższego wynika , że organ nie mógł odmówić wznowienia postępowania postanowieniem w sytuacji , gdy skarżący podnosił , że bezzasadnie pominięto go jako stronę w postępowaniu którego wznowienia się domagał. Kwestia legitymacji T. M. do żądania wznowienia postępowania i udziału w tym postępowaniu wznowionym , a kwestia istnienia przesłanek wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 kpa , to dwa odrębne zagadnienia . Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym nie musi bowiem być tożsamy z kręgiem osób biorących udział w postępowaniu zwyczajnym . W rozpoznawanej sprawie skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania, w którym przyznano dopłaty K. J. , opiera na twierdzeniu , że ma interes prawny , gdyż toczy się spór przed sądem powszechnym co do własności wymienionych wyżej działek rolnych , sporne jest ustalenie posiadacza tych działek , a organ wydał decyzję o dopłatach bez wymaganej w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich . Zbadanie tych okoliczności wymagało więc wznowienia postępowania , w którym merytorycznie organ wypowiedziałby się w kwestii istnienia przyczyn wznowienia ( art. 145 kpa), a także co do istoty sprawy . Obliguje do tego art. 149 § 2 kpa. Stwierdzenie w tej fazie postępowania wznowionego , że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną w rozumieniu art. 28 kpa albo , że nie zaistniały przesłanki wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy bądź termin z art. 148 kpa nie został zachowany , skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej . Wyraźnie stanowi o tym art. 151 § 1 kpa . Zauważenia wymaga przy tym , że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji , a więc w innej formie procesowej niż zaskarżone postanowienie . Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważania na temat interesu prawnego skarżącego i braku praw strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku K. J. , stanowią naruszenie cyt. art. 151 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przedstawione oceny prawne po wyjaśnieniu treści i zakresu wniosku. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wznowionego, a następnie wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 kpa. W związku z zawartym w skardze wnioskiem pełnomocnik o wznowienie przez sąd postępowania administracyjnego stwierdzenia wymaga , że jest on sprzeczny z prawem .Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie określa bowiem , min. w art. 145 , treść rozstrzygnięć jakie wydaje sąd po rozpoznaniu skargi . Wydanie przez pełnomocnik wnioskowanego wyroku jest prawnie niedopuszczalne . Z przedstawionych względów , na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 , art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ....( D. U. nr 163, poz. 1873 ze zm.) Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy ( 200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ( 240 zł) .