II OSK 1595/15

Dnia 28 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak -Kolczyńska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 745/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 w przedmiocie utworzenie parku kulturowego "Stare Miasto" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2015 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" stwierdził nieważność § 8 ust. 2 i § 19 zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. Ponadto Sąd zasądził od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr LVI/1465/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień: § 8 ust. 2 jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz § 19 jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W § 8 ust. 1 uchwały przyjęto, że na budynkach nie dopuszcza się prowadzenia działań reklamowych, w tym umieszczania nośników reklamowych i szyldów, w wyniku których otwory okienne, balustrady balkonów lub balustrady loggii, elementy rzeźbiarskie i malarskie, sgraffita, gzymsy lub opaski wokółdrzwiowe i wokółokienne zostałyby całkowicie lub częściowo zasłonięte. W § 8 ust. 2 postanowiono, że zarządca nieruchomości jest obowiązany zapewnić, aby szyldy lub nośniki reklamowe zawierające menu lokali gastronomicznych, znajdujące się na ścianie budynku, zajmowały nie więcej niż 4 % tej ściany. Według organu nadzoru Rada może posługiwać się jedynie ograniczeniami lub zakazami dotyczącymi kwestii wskazanych w art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak w art. 17 ustawy upoważnienia do wprowadzania przez Radę w uchwale bezpośrednich obowiązków ściśle określonym podmiotom, a więc zarządcom nieruchomości. Ustalenie dla zarządców nieruchomości obowiązku zapewnienia przestrzegania ustalonej normy będzie powodowało powinność aktywnego działania tych podmiotów, jak również bezpośrednią odpowiedzialność za niezachowanie odpowiednich standardów, wynikających z § 8 ust. 2 uchwały. Ustawodawca w sposób świadomy i celowy poprzestał na wskazaniu jedynie na zakazy i ograniczenia w ściśle określonym zakresie z pominięciem możliwości wyznaczania obowiązków. Ponadto zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła strona podmiotowa § 8 ust. 2 uchwały, która ogranicza się jedynie do zarządców nieruchomości. Wprowadzenie obowiązku zapewnienia realizacji ustalonych ograniczeń dla swojej skuteczności winno odnosić się do podmiotów mających realną możliwość wyegzekwowania określonego zachowania. Natomiast nie każda nieruchomość budynkowa objęta parkiem kulturowym musi posiadać ustanowionego zarządcę. Poza tym, nakładając obowiązek jedynie na zarządców nieruchomości, przy jednoczesnym pominięciu innych podmiotów mogących władać nieruchomością (np. właścicieli władających swoją nieruchomością osobiście), Rada w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną tych podmiotów, naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 19 uchwały, właściciel, zarządca, bądź inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości obowiązany jest do usunięcia z zewnętrznej powierzchni obiektów budowlanych zabrudzeń, plakatów i ogłoszeń oraz uszkodzeń spowodowanych przez działanie człowieka, niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia ich powstania. Zdaniem organu nadzoru, również w tym przypadku regulacja uchwały stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, które nie przewiduje wprost możliwości bezpośredniego nakładania obowiązków na poszczególne podmioty trzecie. Przepis ten wyznacza pewne obowiązki wskazanym podmiotom, związane z działalnością nie tylko własną, ale przede wszystkim podmiotów trzecich. Wiąże się to z faktycznym przeniesieniem na te podmioty odpowiedzialności za działania osób trzecich w stosunku do zewnętrznych powierzchni obiektów budowlanych, nawet gdy dokonano tego bez ich zgody, a także z poniesieniem kosztów. Przepis uchwały wyznacza też w sposób arbitralny termin usunięcia uszkodzeń oraz pomija uszkodzenia obiektów budowlanych spowodowane przez siły natury. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając że podobnie jak "ograniczenia" również "nakazy" krępują swobodę działania, tak więc pojęcie "nakazu" mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "ograniczenie". Zakazem jest norma: "nie wolno zasłaniać nośnikami reklamowymi więcej niż 4 % ściany". Nakazem jest norma o tej samej w rezultacie treści: "należy wieszać nośniki reklamowe tak, aby pokrywały nie więcej niż 4 % ściany". Ze względu na spodziewany rezultat normy wyrażonej w § 8 ust. 2, pojęcie "zakazu", "nakazu" i "ograniczenia" stają się tożsame, ponieważ rezultatem będzie i tak ograniczenie zagospodarowania ściany budynku. Podstawowym kryterium wprowadzenia tego przepisu była skuteczność, ponieważ nie jest możliwe stwierdzenie, który z podmiotów przyczynia się do przekroczenia założonych w uchwale 4 % pokrycia ściany, jak również ukaranie mandatem grupy osób. Natomiast pojęcie "zarządcy" powinno być rozumiane jako "osoba zarządzająca czymś", a więc zarówno profesjonalny zarządca nieruchomości, jak i wspólnota mieszkaniowa lub wyznaczony do zarządu współwłaściciel nieruchomości. Również w odniesieniu do zarzutów organu nadzoru dotyczących § 19 Rada Miejska podtrzymała argumentację wyrażoną w odniesieniu do § 8 ust. 2. Celem wprowadzenia § 19 było zapewnienie, aby zanieczyszczone elewacje były regularnie czyszczone z grafitti, plakatów i ogłoszeń. Ma on za zadanie zmobilizować podmioty władające nieruchomościami do zadbania o ich estetykę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną. Sąd, przytaczając treść art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdził, że ustawodawca zawarł w tym przepisie konkretne upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do ustanowienia - w ramach szerszego upoważnienia do utworzenia parku kulturowego - zakazów i ograniczeń, obowiązujących na terenie parku kulturowego. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN "zakaz" oznacza zarządzenie lub polecenie zabraniające czegoś, a "ograniczenie" normę, przepis, zarządzenie krepujące czyjąś swobodę działania. Natomiast "obowiązek" jest to konieczność zrobienia czegoś wynikająca z nakazu moralnego lub prawnego, też, to co ktoś musi zrobić powodowany taką koniecznością. Z uwagi na powyższe definicje Sąd zgodził się z organem nadzoru, że zakaz i ograniczenie należy wiązać z powstrzymywaniem się od określonego działania, a obowiązek z nakazem aktywnego działania. Tymczasem, jak wskazał Sąd, Rada Miejska w § 8 ust. 2 uchwały nałożyła na zarządców nieruchomości powinność podjęcia określonych działań w celu zapewnienia zgodnej z uchwałą wielkości szyldów i nośników reklamowych, umieszczanych na ścianach budynków przez podmioty gospodarcze. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Rady, obowiązek nałożony na zarządców nieruchomości nie jest jedynie rezultatem wprowadzonego dla zarządców zakazu, ponieważ zakaz wynikający z § 8 ust. 2 odnosi się do podmiotów gospodarczych, umieszczających szyldy i nośniki reklamowe. Również z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zakazy i ograniczenia winny dotyczyć "umieszczania" nośników reklamowych, a nie "zapewnienia" przez podmiot trzeci odpowiedniego ich umieszczania przez podmioty gospodarcze. Sąd uznał za słuszne uwagi organu nadzoru, że ustawodawca ustalając możliwe sposoby oddziaływania w celu ochrony krajobrazu kulturowego w sposób świadomy poprzestał na wskazaniu jedynie na zakazy i ograniczenia w określonym zakresie z pominięciem możliwości nakładania obowiązków. Stosowanie wykładni rozszerzającej art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków mogłoby prowadzić do nadmiernego obciążenia podmiotów trzecich i nakładaniem na nie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Sąd uznał również za zasadne zakwestionowanie organu nadzoru określenia strony podmiotowej obowiązku nałożonego w § 8 ust. 2 uchwały. Wątpliwości budzi rozumienie pojęcia "zarządcy", użyte w § 8 ust. 2 uchwały oraz zasadność nałożenia obowiązków jedynie na zarządców, z pominięciem innych podmiotów. Z treści uchwały można wywnioskować, że chodzi o zarządcę w rozumieniu art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Jednakże nie każda nieruchomość budynkowa objęta parkiem kulturowym posiada ustanowionego zarządcę, co nie jest kwestionowane przez Radę w odpowiedzi na skargę. Pominięto przy tym podmioty dysponujące najszerszymi uprawnieniami w stosunku do nieruchomości, a więc właścicieli i współwłaścicieli tych nieruchomości. Wprawdzie Rada w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że pojęcie "zarządca" powinno być rozumiane jako "osoba zarządzająca czymś", a więc zarówno profesjonalny zarządca nieruchomości, jak i wspólnota mieszkaniowa lub wyznaczony do zarządu współwłaściciel nieruchomości. Wyjaśnieniu temu przeczy jednak treść § 19 i § 23 ust. 1 uchwały, odwołujących się do właścicieli, zarządców oraz innych osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. Treść tych przepisów nie wskazuje na szerokie rozumienie pojęcia "zarządcy", o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Sąd przyznał zatem rację organowi nadzoru, że zakwestionowany zapis § 8 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie wynikające z normy kompetencyjnej przyznanej Radzie w art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym narusza prawo w sposób istotny i w konsekwencji zachodzi konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, tj. stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 uchwały. W odniesieniu do zakwestionowanego przez organ nadzoru § 19 uchwały, Sąd uznał, że ten zapis uchwały narusza normę kompetencyjną wynikającą z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu upoważnienie ustawowe nie przewiduje wprost możliwości bezpośredniego nakładania obowiązków na poszczególne podmioty. Aktualne są w tym zakresie poczynione powyżej uwagi dotyczące § 8 ust. 2 uchwały. Ponadto w § 19 uchwały wyznaczono pewne obowiązki wskazanym w nim podmiotom, związane z działalnością nie tylko własną, ale przede wszystkim z działaniami podmiotów trzecich. Wiąże się to z faktycznym przeniesieniem na te podmioty odpowiedzialności za działania osób trzecich w stosunku do zewnętrznych powierzchni obiektów budowlanych, nawet gdy dokonano zabrudzenia i uszkodzenia bez ich zgody, a także wiąże się to z poniesieniem kosztów. Przepis uchwały wyznacza też w sposób arbitralny termin usunięcia uszkodzeń, nie zważając na ewentualną konieczność wykonania specjalistycznych prac dotyczących obiektów zabytkowych. Konkludując, Sąd stwierdził, że § 8 ust. 2 i § 19 zaskarżonej uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska Wrocławia, zaskarżając wyrok ten w całości, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że rada gminy nie może nikogo zobowiązać do pieczy nad zagospodarowaniem ściany budynku pod względem pokrycia jej nośnikami reklamowymi, ani do zapewnienia czystości ścian budynków znajdujących się w parku kulturowym i w konsekwencji uznanie, iż Rada Miejska Wrocławia przekroczyła delegację ustawową do przyjęcia zakwestionowanych regulacji § 8 ust. 2 oraz § 19 uchwały; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na tym, że w okolicznościach sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi złożonej przez organ nadzoru, a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Radę, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechał sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarga kasacyjna uzasadnia niewłaściwie zdefiniowaną przez Sąd treścią pojęcia: zakaz, ograniczenie i obowiązek. W ocenie skarżącej kasacyjnie Rady użyte w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowania należy wiązać z ograniczeniami, rozumianymi jako dopuszczenie określonych działań - w tym przypadku zezwoleniu na dopuszczeniu szyldów lub nośników reklam zawierających menu lokali gastronomicznych umieszczonych na ścianie budynku, a nie zakazu ich umieszczania, ale po spełnieniu określonego wymogu w postaci zajmowania przez nie tylko 4% ściany. Wywodzi przy tym, że istotą przepisu powinna być przede wszystkim jego treść, a nie nadana mu nazwa. Z powyższym argumentem nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że warunki, jakim powinna odpowiadać uchwała w przedmiocie parku kulturowego zostały określone w art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle tego przepisu uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wskazuje, że ustanowione na terenie parku kulturowego zakazy i ograniczenia mogą dotyczyć umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego. Zgodzić się należy, że akceptowalna przez Radę Miejską Wrocławia wielkość szyldów i nośników reklamowych jest pewnym ograniczeniem swobody podmiotów, które mogą być zainteresowane zamieszczeniem szyldu czy reklamy na ścianie budynku znajdującym się w obszarze Parku. Tym niemniej uznać należy, że sformułowanie tego ograniczenia w § 8 ust. 2 kontrolowanej uchwały budzić musi uzasadnione wątpliwości. Zauważyć bowiem trzeba, że brzmienie tego przepisu kładzie zasadniczy akcent na obowiązek, jaki spoczywa na zarządcy nieruchomości, który został zobowiązany do zapewnienia, by szyldy, czy reklamy nie przekraczały wskazanej wielkości. Taki sposób sformułowania przepisu uchwały nie może być uznany za zakaz, czy ograniczenie. Tym samym nie spełnia wymogu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji stwierdzając nieważność § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje kwestia prawidłowości użycia w tej normie gminnej określenia "zarządcy nieruchomości". Tym niemniej, z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej odnoszącą się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że użycie tego określenia doprowadziło do zawężenia kręgu podmiotów, do których nakaz był skierowany. Należy wskazać, że w wyroku z 19 stycznia 2006 r., IV CK 343/05 Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż zarządzanie obejmuje czynności faktyczne, do których należy: utrzymanie porządku i czystości w obrębie nieruchomości, ściąganie czynszów, rejestrowanie awarii i ich usuwanie oraz prowadzenie korespondencji. Z faktu, że Gmina nigdy nie utożsamiała tego pojęcia wyłącznie z takim rozumieniem, co podkreślono w skardze kasacyjnej, nie można wyprowadzić twierdzenia o prawidłowości kontrolowanej normy w zakresie określenia jej adresata. Dokonując oceny stanowiska, jakie zajął Sąd I instancji co do treści § 19 zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności tej normy jako wydanej z naruszeniem norm kompetencyjnych: art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że obowiązek usunięcia m.in. zabrudzeń, plakatów i ogłoszeń z zewnętrznej powierzchni obiektów budowlanych wykracza poza ramy zakazów i ograniczeń, które z mocy powołanych przepisów mogą być ustanowione na terenie parku kulturowego. Z tych względów należało stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Uznając za nietrafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie sposób uznać, by Sąd I instancji uchybił przepisom art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak zdeterminowany zakres kognicji sądu administracyjnego nie został w rozpoznawanej sprawie naruszony. Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie czyniąc przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie będąc zaś związany granicami skargi, dokonał oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O naruszeniu zaś tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednego z tych warunków nie spełnia. W rozpoznawanej sprawie wadliwość taka nie występuje. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zrelacjonował sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazał podstawę prawną uwzględnienia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił też motywy podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.