III SA/Lu 939/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] lipca 2014 r. nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącego [...] Szpitala [...] z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Szpitala [...] w [...] (dalej: Szpital), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 17 lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...]. W ogłoszeniu z dnia 16 maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert poinformowano o wyborze dwóch oferentów. Oferta skarżącego Szpitala nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 45 pkt i zajęła 4 pozycję, zaś do udzielenia świadczeń wybrano oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt. Z porównania oceny ofert wynika, że różnice w punktacji uzyskanej przez skarżących i podmioty wybrane dotyczyły kryterium: "Jakość – sprzęt i aparatura medyczna/pomieszczenia" oraz "Jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania". W przypadku pierwszego z tych kryteriów skarżący uzyskał 10 pkt, zaś podmioty wybrane po 15 pkt; w przypadku drugiego kryterium – skarżący uzyskał 0 pkt, podmiot wybrany z 2 pozycji – 3,33 pkt, a podmiot wybrany z 1 pozycji – 5 pkt. Szpital wniósł odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Szpital podniósł przede wszystkim zarzut, że jeden z wybranych oferentów nie posiadał na dzień składania oferty wyposażenia w postaci wanny do masażu wirowego kończyn górnych i dolnych, zestawu do kriostymulacji parami azotu, jak również zapewniał dojścia do miejsca udzielania świadczeń dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Zdaniem odwołującego oferta powinna zostać odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe informacje, tymczasem przyznano w tym zakresie punkty oferentowi. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Szpitala. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szpital zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, ponownie podniósł zarzut nieuwzględnienia faktu, że wybrany świadczeniodawca nie posiadał wspomnianego wyposażenia i nie zapewniał odpowiedniego dojścia dla osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ zobowiązany jest do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania przez komisję konkursową nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadza się rewizji postępowania konkursowego i nie powtarza się czynności komisji konkursowej. W odniesieniu do zasadniczych zarzutów Szpitala organ powołał się na przeprowadzoną przez siebie kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] i wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono, iż placówka jest wyposażona w sprzęt i urządzenia, których brak zarzuca skarżący Szpital. W kwestii zarzutu braku odpowiedniego dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych organ powoła się na ankietę zawartą w formularzu ofertowym SPZOZ w [...], w którym udzielono odpowiedzi, że placówka spełnia wspomniane warunki. Organ podkreślił, że odpowiedzi w tym zakresie nie wpływały na ocenę punktową oferty, na pozycję w rankingu końcowym oraz na rozstrzygnięcie postępowania, gdyż był to warunek wymagany do zawarcia umowy, a nie dodatkowo oceniany. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że ww. świadczeniobiorca zapewnia dostęp dla osób niepełnosprawnych, w tym dla osób z dysfunkcją narządu ruchu, za pomocą podjazdu dla wózków inwalidzkich od frontu budynku do rejestracji, która znajduje się na wysokim parterze oraz dodatkowo podjazdu z prawej strony budynku w bezpośrednim sąsiedztwie zamontowanej windy. Udogodnienia te umożliwiają dostęp dla osób niepełnosprawnych na poziom, na którym udzielane są świadczenia rehabilitacji leczniczej. W zakresie argumentu dotyczącego niezasadnie przyznanych punktów za kryterium ciągłości, organ stwierdził, że wybrany oferent (SPZOZ w [...]) spełniał ten warunek, w związku z czym uzyskał 5 pkt. Organ uznał za niezasadne zarzuty dotyczące dostępu skarżącego do akt sprawy wskazując, że dokumenty udostępniono zgodnie z obowiązującym regulaminem pracy komisji konkursowej. W konkluzji organ stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik [...] Szpitala [...] zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (zasad prawdy obiektywnej, ochrony zaufania, czynnego udziału stron, przekonywania, dostępu do akt sporawy, swobodnej oceny dowodów, prawidłowego uzasadniania decyzji) oraz przepisów regulujących postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, na czele z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący ponownie powołał argument, że jeden z wybranych oferentów (SPZOZ w [...]) nie posiadał ww. wyposażenia, a zatem nie spełniał warunków do udziału w postępowaniu, ponadto podał w złożonej ofercie nieprawdziwe informacje w tym zakresie, oświadczając, że na dzień składania oferty takim wyposażeniem dysponuje. W związku z tym oferta ww. podmiotu powinna zostać odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tymczasem została zakwalifikowana do części niejawnej konkurs a następnie wybrana, mimo że zawierała informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Z powyższymi argumentami powiązany był zarzut wadliwego przyznania punktów SPZOZ w [...] za jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych (ocenianych m.in. na podstawie wyposażenia w sprzęt medyczny) oraz ciągłość udzielanych świadczeń. Z powodu braku wymaganego sprzętu, zakupionego dopiero w lutym 2014 r., ww. podmiot nie mógł udzielać świadczeń z jego wykorzystaniem. Niezasadnie świadczeniodawcy zostały przyznane również punkty za dostępność do świadczeń, których elementem oceny jest m.in. brak barier dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji, gdy nie zapewniał on dojścia do miejsca udzielania świadczeń dla pacjentów z niepełnosprawnością ruchową (brak windy). Podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, skarżący uzasadnił faktem, że komisja konkursowa nie zweryfikowała zgodności danych zwartych we wszystkich złożonych ofertach, m.in. w zakresie posiadanego wyposażenia. Kontrole przeprowadzono wyłącznie u oferentów, którzy nie mieli dotychczas zawartej z NFZ umowy o udzielanie świadczeń. Skarżący zarzucił także, że kryterium ciągłości dyskryminowało część potencjalnych oferentów, ponieważ pomimo istnienia kontraktu NFZ nie weryfikował tego, czy świadczeniodawca faktycznie udział świadczeń, czy też jak SPZOZ w [...] nie udzielał ich z uwagi na brak wyposażenia. Tymczasem mógł ich udzielać oferent nie mający kontraktu. Tak sformułowane kryterium ciągłości ograniczało konkurencję, uniemożliwiając wejście na rynek podmiotom, które nie miały zawartej umowy z NFZ i faworyzuje dotychczasowych kontrahentów NFZ. Działanie takie może być przyczyną umocnienia się status quo przez rokroczne wybieranie oferty tych samych podmiotów i utrudnianie wygrania konkursu przez nowy podmiot, który spełnia pozostałe kryteria. Ponadto nie składnia dotychczasowych kontrahentów do polepszania jakości świadczeń, skoro wygraną w konkursie może im zapewnić już sam fakt uprzedniego jego wygrania. Szpital zarzucił także, że organ w swoich działaniach nie uwzględniał dobra pacjentów, którzy powinni mieć możliwość wyboru najdogodniejszego miejsca udzielania świadczeń. Możliwość taką ograniczono wybierając tylko dwóch oferentów, podczas gdy w poprzednich latach była wybierana większa ich liczba. W skardze podniesiono także zarzut rażącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania uzasadniono po pierwsze brakiem podjęcia wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w odniesieniu do wspomnianych braków w zakresie sprzętu medycznego i dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych. Nie uwzględniono przy tym wniosków skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Po drugie, wskazano na naruszenie zasady czynnego udziału stron i dostępu do akt sprawy poprzez udostępnienie stronie skarżącej niekompletnych akt. Po trzecie, zarzucono wadliwe uzasadnienie faktyczne, nie zawierające wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę oraz sprawę o sygn. akt III SA/Lu 919/14 (skarga A. K. i D. K. – A.D. K. s.c.), dotyczącą rozstrzygnięcia tego samego konkursu, do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z rozstrzygnięciem postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...]. W niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej W ogłoszeniu z dnia 16 maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert poinformowano o wyborze dwóch oferentów. Oferta skarżącego Szpitala nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 45 pkt i zajęła 4 pozycję, zaś do udzielenia świadczeń wybrano oferty, które w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt. Z porównania oceny ofert wynika, że różnice w punktacji uzyskanej przez skarżących i podmioty wybrane dotyczyły kryterium: "Jakość – sprzęt i aparatura medyczna/pomieszczenia" oraz "Jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania". W przypadku pierwszego z tych kryteriów skarżący uzyskał 10 pkt, zaś podmioty wybrane po 15 pkt; w przypadku drugiego kryterium – skarżący uzyskał 0 pkt, podmiot wybrany z 2 pozycji – 3,33 pkt, a podmiot wybrany z 1 pozycji – 5 pkt. Na wstępie należy wskazać ramy prawne sporu. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy). Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone są w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. W świetle art. 139 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o jakich mowa w art. 146 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostało zawarte upoważnienie dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem, Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W myśl art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Tryb odwoławczy został unormowany w art. 154 ustawy o świadczeniach. Wynika z niego, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu. Po jego rozpatrzeniu dyrektor wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą powyższe odwołanie. Na decyzję dyrektora przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący uzyskał 45 pkt i zajął 4 pozycję w rankingu końcowym oceny ofert. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrano dwóch świadczeniodawców, których oferty w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt (R.-[...] M. B., A. K.-L. oraz Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]). W pierwszej kolejności rozważenia wymaga najdalej idący zarzut, z którego wynika, że jeden z wybranych oferentów (SPZOZ w [...]) nie posiadał wyposażenia niezbędnego do realizacji świadczeń oraz nie zapewniał dojścia do miejsca udzielania tych świadczeń dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. W efekcie zdaniem skarżącego wybrany świadczeniodawca nie spełniał warunków do udziału w postępowania, a ponadto w złożonej ofercie podał nieprawdziwe informacje na ten temat. W ocenie sądu argumenty te zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do kwestii wyposażenia budynku, w którym wybrany oferent (SPZOZ w [...]) realizuje świadczenia należy zauważyć, że w złożonym przez ten podmiot formularzu ofertowym, w rozdziale 6.3, zatytułowanym: "Warunki wymagane – warunki lokalizacyjne" znalazło się m.in. następujące pytanie (punkt 6.3.6.): "Czy w przypadku lokalizacji miejsca udzielania świadczeń w budynku wielokondygnacyjnym oferent zapewnia: dźwig lub inne urządzenie techniczne (z wyjątkiem schodołazów), umożliwiające wjazd osobom z niepełnosprawnością ruchową, w tym poruszającym się na wózkach inwalidzkich?". Jak wynika z formularza oferent udzielił na to pytanie odpowiedzi brzmiącej: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę organ podnosił, że odpowiedzi na ww. pytanie nie wpływało na ocenę punktową oferty, na pozycję w rankingu końcowym oraz na rozstrzygnięcie postępowania, gdyż był to warunek wymagany do zawarcia umowy, a nie dodatkowo oceniany. W protokole kontroli przeprowadzonej w SPZOZ w [...] w dniach 8-9 lipca 2014 r. (k. 153 akt adm.) znajdują się zapisy, z których wynika, że w kwestii tej zespół kontrolujący zwrócił się do świadczeniodawcy z prośbą o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi świadczeniodawca wskazał m.in., że "w dniu składania formularza ofertowego prace budowlane były już w zaawansowanym stopniu, czyli był wybudowany szyb windowy oraz było dostarczone urządzenie dźwigowe, które oczekiwało na montaż". Z dalszych wyjaśnień wynika, że winda została dopuszczona do eksploatacji w dniu 31 maja 2014 r. Wyjaśnienia te potwierdza dokumentacja przetargowa i umowa z wykonawcą windy, z której wynika m.in., że termin wykonania przedmiotu umowy wyznaczono na 15 maja 2014 r. (k. 81 akt adm.). Z powyższego wynika, że zarówno w dacie upływu terminu składania ofert (4 marca 2014 r.), jak i w dacie rozstrzygnięcia konkursu (16 maja 2014 r.) wybrany oferent – SP ZOZ w [...] nie spełniał jednego z warunków określonych w formularzu ofertowym, a jego oświadczenie w tym zakresie ("Spełniam warunek w dniu złożenia oferty...") było niezgodne z prawdą. Jest to kwestia kluczowa dla sprawy, skoro w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oferta zawierająca nieprawdziwe informacje podlega odrzuceniu. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie uwzględnił tej kluczowej okoliczności, zbywając ją argumentem, że odpowiedź na ww. pytanie nie wpływało na przyznaną punktację. Argument ten jest całkowicie chybiony – jeżeli jeden z oferentów zawarł w ofercie nieprawdziwe informacje, podlega ona w ogóle odrzuceniu, nie jest to więc kwestia oceny punktowej oferty, ale wcześniejsza wobec niej kwestia formalnej dopuszczalności oferty. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zarówno art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na nieuwzględnienie okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w odniesieniu do zarzutów dotyczących posiadania przez świadczeniodawcę urządzeń do rehabilitacji w postaci wanny do masażu wirowego i zestawu do kriostymulacji, sąd zauważa, że zawarta w aktach administracyjnych dokumentacja nie pozwala na jednoznaczną weryfikację zasadności tych zarzutów. Należy zauważyć, że wspomniana wyżej kontrola SPZOZ w [...] przeprowadzona w dniach 8-9 lipca 2014 r. obejmowała kwestie posiadanego sprzętu i aparatury medycznej. Z protokołu kontroli (k. 153 akt adm.) wynika, że wyposażenie w tym zakresie jest zgodne z wykazem zasobów (cz. V formularza ofertowego) oraz stanem, faktycznym. W protokole znalazł się zapis, w myśl którego "Świadczeniodawca dostarczył kserokopię dokumentów potwierdzających posiadanie aparatu do krioterapii i aparatu do krioterapii parami azotu oraz wanny do kąpieli wirowej kończyn górnych i dolnych". We wspomnianym formularzu ofertowym SPZOZ w [...] (s. 10) w pozycjach 24 (wanna do masażu wirowego) i 25 (aparat do krioterapii) w rubryce data uzyskania widnieje zapis: "2014-02-28". Na podstawie tylko takich danych nie jest możliwe zweryfikowanie zasadności zarzutów skarżącego, skoro jak wynika z uzasadnienia skargi opierają się one na "rozeznaniu na lokalnym rynku podmiotów leczniczych". Tym niemniej – uprzedzając dalsze rozważania, analiza rzeczywistej realizacji świadczeń rehabilitacyjnych, w tym z wykorzystaniem ww. wyposażenia powinna być przedmiotem analizy oferty pod kątem kryterium ciągłości. W ocenie sądu zasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasady równego traktowania oferentów. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut ten skarżący uzasadnił z jednej strony wybiórczym charakterem kontroli, które przeprowadzono wyłącznie u oferentów, nie mających dotychczas zawartej z NFZ umowy o udzielanie świadczeń. Z drugiej strony zakwestionowano zastosowanie przez organ kryterium ciągłości w sposób ograniczający konkurencję i faworyzujący dotychczasowych kontrahentów NFZ. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że wyrażona w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. W myśl art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach przez ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej należy rozumieć organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. W zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ powtórzono ustawową definicję ciągłości, rozwijając ją o dwa przypadki. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4) zarządzenia, oceny ofert dokonuje się według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów – ocenianej w szczególności poprzez: a) organizację świadczeń/ turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy; b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W myśl § 1 ust. 4 zarządzenia, szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje i zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określone są w załączniku nr 1 do zarządzenia. W tabeli nr 10 załącznika nr 1 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ przewidziano, że punkty w ramach kryterium ciągłości są przyznawane jedynie wówczas, gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Z tej definicji wynika, że Prezes NFZ zawęził pojęcie ciągłości tylko do jednej sytuacji. Ani z przepisów ustawy, ani z zarządzenia Prezesa NFZ nie wynika, że ocena oferty w ramach kryterium ciągłości ograniczona być powinna do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Ocena w ramach tego kryterium powinna – zgodnie z przedstawionymi unormowaniami – uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń, jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie uprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń. W ocenie sądu, przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Stawia w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy. Przyznanie punktacji za zawartą wcześniej umowę z Funduszem stwarza tym świadczeniodawcom już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę nad pozostałymi. Oferenci, którzy nie mają zawartej w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem nie są w stanie uzyskać w kryterium ciągłości żadnych punktów. Nowy świadczeniodawca jest zatem traktowany gorzej od świadczeniodawcy już związanego umową z Funduszem, gdyż z góry zakłada się, że albo musi on zagwarantować lepszą jakość usług przy tej samej cenie, albo za usługę tej samej jakości otrzyma on niższe wynagrodzenie. Należy jednocześnie zauważyć, że oferent, który dotychczas nie udzielał świadczeń na podstawie umowy z NFZ, a zaoferował cenę, za którą uzyskał maksymalną liczbę punktów, a ponadto uzyskał również maksymalną liczbę punktów w ramach pozostałych kryteriów, nie będzie w stanie konkurować z oferentem, który również uzyskał maksymalną liczbę punktów za cenę i pozostałe kryteria oraz dodatkowo 5 pkt za kryterium ciągłości, tylko z tego powodu, że w dniu złożenia oferty udzielał świadczeń na podstawie umowy zawartej z Funduszem. W konsekwencji trudno uznać, że zachowana została zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji. W tym kontekście wskazać należy, że w upoważnieniu zawartym w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, brak jest umocowania dla Prezesa NFZ do zawężenia definicji ustawowej określonej w art. 5 pkt 2a ustawy. Warto również zwrócić uwagę, że z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach oraz z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) zarządzenia nr 3/2014/DSOZ nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań. Z powyższej definicji ciągłości wynika, że przy ocenie ofert według kryterium ciągłości należy brać pod uwagę czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia. Czynnik ten powinien zaś być mierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. Przyjęcie zatem tak sformułowanego kryterium ciągłości prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W ocenie sądu aktualny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/09, na tle brzmienia ustawy o świadczeniach sprzed nowelizacji polegającej na dodaniu definicji ciągłości. NSA stwierdził, że kryterium ciągłości, o którym mowa w 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie nie tylko prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania, lecz zniweczyć może w ogóle (poprzez ustalenie wysokiej liczby punktów za kontynuację świadczeń) sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielania świadczeń z opieki zdrowotnej. Za uznaniem tego poglądu za nadal aktualny przemawia to, że ustawowa definicja kryterium ciągłości wskazuje realizację świadczeń na podstawie umowy jedynie przykładowo i akcentuje konieczność zapewnienia świadczeniobiorcom, a nie świadczeniodawcom, kontynuacji procesu leczniczego i terapeutycznego. Kryterium ciągłości nie można nadawać dowolnego znaczenia, w szczególności sprzecznego z podstawowymi zasadami postępowania o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, tj. zasadą równego traktowania świadczeniodawców z zachowaniem uczciwej konkurencji, a także sprzecznego z celem i założeniem tego kryterium. W kontekście powyższego wskazać także należy, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko dokonać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 713/13). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ofert i punktacji przyznanej konkurentom, w tym podmiotom, które zajęły pierwsze dwie pozycje w rankingu końcowym. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców, wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty skarżących, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszeniem bowiem tej zasady będzie również prawidłowa ocena oferty skarżącego w sytuacji, gdy ocena świadczeniodawcy wyżej uplasowanego w rankingu mogła zostać bezpodstawnie zawyżona. Stwierdzone uchybienie stanowi naruszenie zarówno art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przejawem naruszenia zasady równego traktowania uczestników konkursu jest również ograniczenie kontroli oferentów do tych, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 r. Nr 273, poz. 2719), komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Z powołanego przepisu wynika, że organ ma prawo przeprowadzenia kontroli każdego podmiotu przystępującego do konkursu, w tym także podmiotu realizującego umowę w dniu złożenia oferty. Kontroli podmiotu realizującego umowę nie wyłącza przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 13 ustawy o świadczeniach, z których to przepisów wynika, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i zagwarantować zachowanie uczciwej konkurencji, nakazuje przeprowadzenie kontroli tych podmiotów na równych zasadach. Tylko w ten sposób można wyrównać szansę oferentów w konkursie, w którym za sam fakt realizacji świadczeń na podstawie umowy w dniu złożenia oferty przyznawane jest dodatkowo 5 pkt. Przeprowadzenie kontroli u podmiotu realizującego umowę doprowadzić bowiem może do obniżenia ogólnej liczby punktów przyznanych temu podmiotowi. Odstąpienie, co do zasady, od takiej kontroli narusza zasady równego traktowania i uprzywilejowuje świadczeniodawców już realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powoduje, że wynikająca z zarządzenia Prezesa NFZ możliwość obniżenia ogólnej liczby punktów, maksymalnie o 5, jest w istocie iluzoryczna, skoro kontroli nie przeprowadza się. Oznacza to jednocześnie, że podmiotowi realizującemu umowę przyznaje się automatycznie dodatkowo 5 pkt. Z akt sprawy wynika, że świadczeniodawca, który zajął 1 pozycję w rankingu (R.-[...] M. B., A. K.-L.), nie był kontrolowany w trakcie postępowania konkursowego. Komisja konkursowa przeprowadziła natomiast kontrolę u wszystkich oferentów, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym u skarżącego. Tym samym naruszono zasadę równego traktowania, stawiając w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki medycznej. Na marginesie należy zauważyć, że w trakcie postępowania konkursowego dokonano kontroli podmiotu, którego oferta zajęła drugie miejsce (Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]), mimo, że podmiot ten realizował wcześniej umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdza to tylko podniesione wątpliwości co do przestrzegania zasady równego traktowania oferentów w kontekście kontroli. Należy podkreślić, że właściwe przeprowadzenie kontroli pozwala na prawidłowe zastosowane kryterium ciągłości przy ocenie ofert. Jak wywiedziono wyżej, nie powinno opierać się jedynie na formalnej ocenie istnienia podpisanej umowy z NFZ w sprawie realizacji świadczeń, ale powinno obejmować również zbadanie sposobu realizacji tej umowy. W badanej sprawie wiąże się to z podnoszonymi przez skarżącego zastrzeżeniami dotyczącymi wyposażenia SPZOZ w [...] w sprzęt do rehabilitacji. Jak wskazano wyżej, ocena tych zastrzeżeń na etapie postępowania sądowego, wyłącznie na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie jest możliwa. Jak się wydaje natomiast – była możliwa na etapie postępowania konkursowego w trakcie kontroli oferenta mającego podpisaną umowę z NFZ. Stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego – art. 5 pkt 2a oraz art. 134 ust. 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Zasadne są zdaniem sądu także podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące liczby ofert wybranych do podpisania umowy. W ocenie sądu uchybienia organu w tym zakresie dotyczą braku należytego uzasadnienia takiego działania. W ustawie o świadczeniach nie określono wprost, ile ofert można wybrać w jednym konkursie. Art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przewiduje możliwość wyboru jednej lub większej liczby ofert, które spełniają kryteria wymienione w tym przepisie. Z art. 154 ust. 7 ustawy wynika, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie braku wyraźnego zastrzeżenia, że do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrany zostanie tylko jeden świadczeniodawca, komisja konkursowa powinna rozważyć, biorąc pod uwagę obszar i liczbę świadczeniobiorców, czy nie wybrać ofert kilku świadczeniodawców. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wspomniano, wybrano dwie oferty. Z ogłoszenia o konkursie z dnia 17 lutego 2014 r. wynika natomiast możliwość wybrania kilku ofert, w celu wykonania całości zadania. Zastrzeżono jednocześnie, że tylko jednego świadczeniodawcę wybiera się w postępowaniu dotyczącym podstawowej opieki zdrowotnej w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Powyższe zastrzeżenie nie dotyczy postępowania konkursowego w niniejszej sprawie, którego przedmiotem była rehabilitacja lecznicza – w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...]. W zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia wyboru tylko dwóch świadczeniodawców oraz argumentów wyjaśniających, dlaczego nie wybrano większej liczby ofert, w tym oferty skarżących. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że komisja dokonała wyboru tych dwóch ofert, które uzyskały najwyższą liczbę punktów i wyczerpały jednocześnie wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu o konkursie. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że wyczerpanie wartości zamówienia przez dwóch kolejnych oferentów przesądza o konieczności wyboru tych właśnie ofert. Przy decydowaniu o tym, z iloma świadczeniodawcami zostaną podpisane umowy powinno być brane znacznie szersze spektrum kryteriów aniżeli prosty rachunek arytmetyczny, w którym dąży się po prostu do wyczerpania środków finansowych jakie stoją do dyspozycji w ramach danego konkursu. Jeszcze raz należy podkreślić, że z powołanych wyżej przepisów ustawy wynika, iż w razie braku wyraźnego zastrzeżenia, że do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrany zostanie tylko jeden świadczeniodawca, komisja konkursowa powinna rozważyć, biorąc pod uwagę obszar i liczbę świadczeniobiorców, czy nie wybrać ofert kilku świadczeniodawców. W badanej sprawie organ nie podjął żadnych rozważań pod tym kątem, ograniczając się do formalistycznego argumentu wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Czyni to zaskarż one rozstrzygnięcie arbitralnym. Tego rodzaju wada dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcie, gdyż nosi ono znamiona dowolności i nie poddaje się kontroli, narusza także zasady postępowania określone w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że – jak wynika z analizy spraw zawisłych przed tutejszym sądem – trudno doszukać się jakiejś konsekwencji w działaniach Dyrektora [...] Oddziału NFZ, skoro w innych postępowaniach konkursowych ogłoszonych do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zakwalifikowano bądź pojedyncze, bądź kilka podmiotów. W ocenie sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący złożenia przez SPZOZ dwóch ofert w toku postepowania, zawierających różne ceny, co powinno skutkować ich odrzuceniem. Sąd akceptuje w tym zakresie stanowisko i wyjaśnienia organu, który wskazał, że oferta SPZOZ w [...] o numerze [...] została złożona w innym miejscu niż określone w ogłoszeniu, w związku z czym na podstawie § 19 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 57/2013/DSOZ, została pozostawiona bez rozpoznania. Jeżeli oferta została pozostawiona bez rozpoznania, nie można mówić o sytuacji, w której świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną, co powinno skutkować jej odrzuceniem (art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach). W tej sytuacji nie było podstaw do odrzucenia z tej przyczyny prawidłowo złożonej oferty SPZOZ w [...] o numerze [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz dokonaną przez sąd wykładnię kryterium ciągłości w kontekście naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji określonych przez ustawę o świadczeniach. Organ rozważy, czy skarżący spełniają kryterium ciągłości i uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.