II SA/Łd 1116/14

Dnia 20 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 roku sprawy ze skargi P. C.-P., T. P., A. M. wspólników A spółki cywilnej w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków gminy Miasta P. oddala skargę. LS Zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) założył gminną ewidencję zabytków gminy Miasta P. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych oraz zabytków archeologicznych z terenu gminy Miasta P. Wykaz zabytków nieruchomych oraz zabytków archeologicznych ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta P. stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. A Sp. z o.o. wezwała Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Strona zakwestionowała prawidłowość wpisu do gminnej ewidencji zabytków pałacyku oficerskiego położnego w P. przy ul. A. Zdaniem strony wpis został dokonany bez należytego ustalenia, czy wskazany budynek spełnia kryteria wynikające z art. 3 pkt 1 ustawy. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, nie dokonał analizy architektonicznej, nie zlecił opinii specjaliście z dziedziny historii sztuki, który mógłby ocenić walory architektoniczne i historyczne budynku. Organ gminy nie był tym samym w ogóle uprawniony do wpisania budynku do ewidencji zabytków. Zarządzeniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta P. uznał za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 października 2014 r., za pośrednictwem organu, P. C.-P., T. P., A. M. prowadzący działalność pod firmą B s.c. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...], o założeniu gminnej ewidencji zabytków gminy Miasta P. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy poprzez ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość spełnia kryteria opisane w tym przepisie. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej umieszczenia spornego budynku w ewidencji, ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Nadto wnosiła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego historyka sztuki na okoliczność walorów zabytkowych budynku z uwzględnieniem budynku jak i otoczenia, w którym obecnie się znajduje oraz czy spełnia kryteria uprawniające do uznania go za zabytek, a tym samym czy powinien być wpisany do ewidencji. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, iż jest następcą prawnym spółki A, od której kupiła nieruchomość w dniu 1 października 2014 r. Wpisanie budynku do ewidencji ingeruje w prawa właściciela budynku, od dnia dokonania wpisu na właścicielu ciążą dodatkowe obowiązku wynikające chociażby z przepisów Prawa budowlanego. Nadto organ obowiązany był do stworzenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Czynność organu została podjęta w dniu 3 marca 2014 r. zatem z naruszeniem powyższego terminu. Dodatkowo organ nie przeprowadził żadnego postępowania uzasadniającego wpisanie budynku do ewidencji, wnioski z oględzin odnoszą się jedynie do jego stanu technicznego i zawierają lakoniczne stwierdzenia o jego walorach zabytkowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o oddalenie, względnie odrzucenie skargi z uwagi na nieprawidłowy numer zaskarżonego zarządzenia i datę jego wydania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, iż był zobligowany prawem do wpisania spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy prezydent miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotowy budynek tzw. dworek oficerski lub willa fabrykancka został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zlecenia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., Delegatura P., zawartego w załączniku do pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. jako budynek ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Został on włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie jednolitego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz organu prowadzącego ewidencję gminną, co jest zgodne z zasadami zawartymi w piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2012 r. Dodał, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia 4 lipca 2014 r., utrzymującym w mocy postanowienie Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., Delegatura P. z dnia 18 marca 2014 r., dotyczącym odmowy uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego budynku wskazał na liczne walory artystyczne, którymi oznacza się zabytkowa willa oraz na jej związek z kompleksem dawnych koszar wojskowych. Podkreślił okoliczność zachowania w ogromnej mierze oryginalnej substancji budowlanej. Zdaniem organu, powyższe potwierdza, iż przedmiotowy budynek stanowi cenny przykład architektury rezydencjonalnej miasta a jego ewentualna rozbiórka spowodowałaby znaczące uszczuplenie zasobów kulturowych, co w pełni uzasadnia objęcie go ochroną w postaci ujęcia w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Odpowiadając na zarzut naruszenia terminu art. 143 ustawy zmieniającej, organ wyjaśnił, iż termin ten nie został zachowany przez większość jednostek samorządowych. Uwzględniając zaś, iż Miasto w 2012 roku przystąpiło do opracowania gminnej ewidencji zabytków oraz skalę tego przedsięwzięcia, należy uznać, że przekroczenie terminu nie jest rażącym naruszeniem prawa. Nadto ustawa nie zawiera sankcji za przekroczenie tegoż terminu. Organ jako niezasadny ocenił także zarzut braku przeprowadzenia postępowania uzasadniające wpis do ewidencji. Włączenie zabytku wskazanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako ujętego w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest powinnością organu i jest czynnością materialno-techniczną. Ani ustawa, ani przepisy wykonawcze nie przewidują specjalnej procedury w tym zakresie. Zdaniem organu strona skarżąca myli wpis do rejestru zabytków, bądź brak takiego wpisu, które dokonywane są w drodze decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest on tożsamy z wpisem lub brakiem wpisu do gminnej ewidencji zabytków dokonywanym w drodze czynności materialno-technicznej na mocy art. 22 ust. 4 ustawy. Przy czym i tak wykonano dokumentację fotograficzną obiektu, której już zwykła analiza wskazuje na cechy zabytkowe obiektu i uzasadnioną konieczność jego zachowania. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że sporny budynek spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy, posiada w ogromnej mierze pierwotny układ substancji budowlanej i kompozycję architektoniczną, wystrój elewacji, liczne detale architektoniczne. Natomiast uszkodzenia obiektu, a nawet jego zły stan techniczny nie uniemożliwiają objęcia zabytku ochroną. W kwestii opinii biegłego organ stwierdził, iż żądanie opinii w sytuacji gdy wcześniej uprawnione do tego organy jednoznacznie wypowiedziały się co do bezspornych wartości historycznych i artystycznych jest próbą nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i generowałoby niepotrzebne koszty. Nadto obiekt figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i przepis prawa nakazuje jego ujęcie w ewidencji gminnej. Na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sąd oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej, jako że zgłoszony dowód nie mieści się w kategorii dowodów możliwych do przeprowadzenia przed sądem, a przewidzianych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie sądu, zaskarżonemu zarządzeniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...]Nr [...] o założeniu gminnej ewidencji zabytków gminy Miasta P. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych oraz zabytków archeologicznych z terenu gminy Miasta P., nie można przypisać naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanego aktu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wpisania budynku należącego do strony skarżącej do gminnej ewidencji zbytków i tego, czy organ ze swej strony podjął wszelkie wymagane prawem czynności uzasadniające takie działanie. Niemniej jednak w ocenie sądu odpowiedź na powyższe pytanie poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż założenie wspomnianej ewidencji co do zasady wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest zarządzenie, które pozwala na ustalenie czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Założenie ewidencji stanowi zatem władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, działanie Prezydenta Miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (analogicznie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn.. akt II SA/Łd 638/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalność zaskarżenia przedmiotowego aktu wypływa zatem z przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a nie jak wskazywała strona w skardze z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, iż wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie pewnego rodzaju ochrony konserwatorskiej. W określonych bowiem sprawach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władcze wkroczenie w uprawnienia właściciela co do sposobu korzystania z przysługującego prawa własności wskazuje z kolei na istnienie interesu prawnego skarżącego wymaganego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, skarżący (jego poprzednik prawny) przed wystąpieniem ze skargą do sądu bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydane zarządzenie. Skarga nie jest przy tym ograniczona żadnym terminem, bowiem do zaskarżonego zarządzenia nie znajduje zastosowanie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie budzi wątpliwości istnienie interesu prawnego strony skarżącej, gdyż wprawdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosował poprzedni właściciel, ale na mocy notarialnej umowy sprzedaży strona skarżąca stała się właścicielem przedmiotowego budynku z dniem 1 października 2014 r., a co ważne następcą prawnym poprzedniego właściciela. Przechodząc do oceny merytorycznej, podkreślić należy, iż ewidencja zabytków, o której mowa w art. 21 ustawy, jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 ustawy, gdzie widniej chociażby wpis do rejestru zabytków. Co ważne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. I dalej, w ust. 5, czytamy, iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przywołany ust. 5 art. 22 ustawy został dodany w tymże brzmieniu na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zbytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy nie budzi wątpliwości, potwierdzone zgormadzonym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż budynek należący do strony skarżącej w momencie założenia przez Prezydenta Miasta P. kwestionowanej gminnej ewidencji zabytków gminy Miasta P. był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 ustawy. I co ważne, jak wskazują dokumenty niniejszej sprawy, wojewódzki konserwator zabytków zawiadomił Gminę P. o zabytkach ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, skutkiem czego było ujęcie ich także w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, iż jedynym warunkiem wpisania tychże zabytków do gminnej ewidencji zabytków było ustalenie, iż wcześniej zostały wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków. A skoro tak, to nie było potrzeby, wbrew twierdzeniem strony skarżącej, podejmowania przez Prezydenta Miasta P. kroków zmierzających do ustalenia wartości historycznej i architektonicznej spornego budynku, ani zasięgania opinii biegłego z dziedziny historii sztuki. Podstawą wpisu nieruchomości strony skarżącej do gminnej ewidencji zabytków nie był bowiem art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, lecz pkt 2, w którym ustawodawca jasno wskazał na "inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Z tych wszystkich względów, w ocenie sądu, odpowiadając na wcześniej sformułowane pytanie rację przyznać należy organowi. Ujęcie budynku strony skarżącej w gminnej ewidencji zabytków było następstwem jej wcześniejszego wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ ze swej strony podjął wszelkie wymagane prawem czynności, do których był zobligowany wobec nie budzącego wątpliwości zapisu ustawodawcy. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy nie są zasadne. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy, gdyż w orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach sprawy ze skargi na zarządzenie w sprawie przyjęcia do gminnej ewidencji danej nieruchomości nie można kwestionować jej zabytkowego charakteru tj. oceny czy dany obiekt odpowiada definicji zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy. Z art. 3 pkt 1 ustawy wynika, iż zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ustalenie okoliczności wskazanych powyżej wymaga przeprowadzenia specjalistycznych ustaleń i ocen. Wymagań takich nie stawia jednak art. 22 ust. 5 ustawy. Przepis ten posługuje się już terminem zabytku, określając jednocześnie powinność m.in. wyznaczenia zabytku przez właściwy organ po uprzednim wskazaniu go przez wojewódzkiego konserwatora zabytków Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie przeprowadza w tym postępowaniu analizy stanu historycznego, ani jakichkolwiek badań architektonicznych. Nie zasługuje na podzielenie także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zbytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w stopniu rzutującym na konieczność eliminacji aktu, z uwagi na wydanie zarządzenia i założenie ewidencji po terminie w przepisie wskazanym. Strona skarżąca nie dostrzegła, iż gmina nie miała dwóch lat od wejścia w życie ustawy zmieniającej na założenie ewidencji, tak jak wywiedziono to w skardze, lecz jak stanowi to ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7. Z kolei w art. 7 ustawy zmieniającej widnieje zapis, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b (m.in. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. I co ważne, z uwagi na zarzut strony, ustawodawca określając omówione terminy nie ustalił żadnych konsekwencji towarzyszących ich przekroczeniu. Wobec powyższego, z uwagi na brak przepisu prawa, z którego można byłoby wywieść dla organu negatywne następstwa w tym zakresie, nie sposób postawić mu skutecznie zarzutu naruszenia przywołanych norm prawnych o charakterze rażącym, które uzasadniałyby osiągnięcie skutku postulowanego przez stronę, a prowadzącego do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. k.ż.