II SA/Ke 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2015r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 grudnia 2014r. znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Z. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS), po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) z dnia 12 września 2014 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Z. Z. choroby zawodowej, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie zaznaczył, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez WSA w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Ke 855/12 oddalił skargę Z. Z. na decyzję PWIS z dnia 26 listopada 2012 r., wydaną na skutek odwołania wniesionego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o., uchylającą w trybie art. 138 § 2 Kpa decyzję PPIS z dnia 5 października 2012 r. o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 listopada 2012 r. PWIS stwierdził, że materiał dowodowy, w oparciu o który organ I instancji wydał decyzje z dnia 5 października 2012 r. nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a argumentację tę zaaprobował Sąd w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., aczkolwiek nie zostało do niego sporządzone uzasadnienie z uwagi na brak stosownego wniosku. Organ odwoławczy ustalił, że Z. Z., po nauce w Zasadniczej Szkole Górniczej Kopalni Węgla Kamiennego "J." i odbyciu służby wojskowej, w okresie od 22.06.1971r. do 23.10.1972r. pracował w Kopalni Węgla Kamiennego "J." jako robotnik niewykwalifikowany pod ziemią. Z karty oceny narażenia zawodowego z dnia 18.06.2013r. wynika, że był w tym czasie narażony na hałas o poziomach 84-90 dB. Następnie w okresie od 13.11.1974r. do 15.11.1975r. Z. Z. pracował w Przedsiębiorstwie B. jako pomocnik maszynisty sprzętu ciężkiego, na terenie Huty K. W odniesieniu do tego zakładu pracy organ nie zdołał dokonać oceny narażenia zawodowego, ponieważ organy inspekcji sanitarnej we W. i D. nie dysponują wynikami pomiarów hałasu na ww. stanowisku, ani stanowisku pokrewnym. W okresie od 8.12.1975r. do 31.03.1990r. Z. Z. pracował jako kierowca-mechanik, a w okresie od 1.04.1990r. do 16.08.1991r. jako monter rurociągów przemysłowych i wodno-kanalizacyjnych w Przedsiębiorstwie "I.". Ponieważ pracodawca nie wykonywał pomiarów hałasu na ww. stanowiskach, w karcie oceny narażanie zawodowego z dnia 1.08.2013r. posłużono się pomiarami na analogicznych stanowiskach wykonanych w 1997 roku, które wykazały na stanowisku kierowcy samochodu Żuk poziom hałasu równoważnego w odniesieniu do 8-godzinego dnia pracy w wysokości 77 db (poniżej NDN). W okresie od 22.08.1991r. do 28.02.2001r. Z. Z. pracował jako obsługujący wymiennik, a w okresie od 1.03.2001r. do 12.04.2012r. jako konserwator urządzeń grzewczych w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Sp. z o.o.. Ujęte w karcie narażenia zawodowego z dnia 30.07.2013r. pomiary hałasu wykonane na potrzeby niniejszego postępowania w 2012 roku wykazały, że przy obsłudze pomp obiegowych i cyrkulacyjnych produkowanych przez "Wilo Polska" Sp. z o.o. w Lesznowoli i "Grundfos Pompy" Sp. z o.o. w Baranowie, które obsługiwała strona, hałas osiąga poziom 62,6 i 59,3 dB (znacznie poniżej NDN). Z danych technicznych uzyskanych od producenta wynika zaś, że emitowany przez ww. pompy hałas mieści się w granicach 42-74 dB. Na tej podstawie organ odwoławczy ustalił, że narażenie zawodowe Z. Z. na hałas, które mogłoby skutkować powstaniem choroby zawodowej narządu słuchu, występowało jedynie w czasie 16-miesięcznego okresu zatrudnienia w Kopalni Węgla Kamiennego "J.". Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś oceny narażania zawodowego w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Sp. z o.o.. Organ nie stwierdził jednak, aby warunki pracy w ww. przedsiębiorstwie mogły spowodować u strony schorzenie słuchu pochodzenia zawodowego. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia 2.04.2014r., jak i orzekający w trybie odwoławczym Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w orzeczeniu z dnia 1.08.2014r., opierając się na wynikach badań oraz ocenie narażenia zawodowego sporządzonej przez PPIS, nie stwierdziły podstaw do rozpoznania u strony opisanej na wstępie choroby zawodowej. Obie jednostki służby zdrowia rozpoznały u strony niedosłuch spełniający kryteria kliniczne choroby zawodowej, lecz z uwagi na brak narażenia zawodowego na hałas występujący na stanowiskach pracy po 1972 roku, nie było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi: – sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z uwagi na to, że będąc zatrudniony w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Sp. z o.o., narażony był na hałas przewyższający dopuszczalne normy, a pomiary natężenia hałasu nie były wykonywane tylko dlatego, że pracodawca nie stwierdził ryzyka uszkodzenia słuchu; – niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzez przyjęcie za miarodajną opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, w sytuacji gdy nie lekarz nie przeprowadził ze skarżącym wywiadu dotyczącego warunków pracy, a jedynie pytał o przebyte choroby, pobyty w szpitalu, operacje. Zwrócił uwagę, że fabryczne dane ujęte w katalogu urządzeń różnią się od pomiarów dokonanych przez zakład pracy. Wskazał na nieuwzględnienie jego wniosku o uzupełnienie opinii ww. instytutu o informację, czy w sytuacji występowania na jego stanowisku pracy hałasu przekraczającego normę, to obustronny trwały zbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego byłby rozpoznany jako choroba zawodowa; – naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 Kpa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy obu instancji wykonały tylko połowicznie wytyczne WSA w Kielcach. Podniósł, że w okresie zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej, pracując w systemie 12/24 godziny, kontrolując i obserwując 6-8 węzłów cieplnych, był narażony na nadmierny hałas. Poza tym przebywał w pomieszczeniu socjalnym na węźle cieplnym (wymienniku), gdzie tuż obok znajdowały się 3 pompy obiegowe, 2 cyrkulacyjne i 2 uzupełniające. Co najmniej 4 pompy pracowały jednocześnie na okrągło. Za ścianą węzła cieplnego znajdowała się hydrofornia, w której były zamontowane 3 pompy dobijające wodę o dużej wydajności. Pomieszczenie socjalne nie miało szczelnych drzwi, a w ścianach były dziury, przez które prowadzone były rury od centralnego ogrzewania oraz ciepłej i zimnej wody. Skarżący zarzucił, że badania hałasu przeprowadzono wybiórczo, badano tylko pompy, i to nie wszystkie, które funkcjonowały w czasie jego zatrudnienia. Wskazał ponadto na pominięcie zeznań świadków oraz społecznego inspektora pracy. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy wzięły pod uwagę normy hałasu emitowane przez nowe urządzenia, a nie te, które funkcjonowały w okresie zatrudnienia skarżącego. Poza tym nie zbadano norm hałasu na wszystkich urządzeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.psa). Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy (Kp), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² Kp rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, zwłaszcza z jej rodzajem i charakterem oraz sposobem wykonywania. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kp Rada Ministrów wydała Rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). Rozporządzenie to określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest zatem spełnienie dwóch ustawowych przesłanek, tj. rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia oraz stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami Kpa. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że stwierdzone u skarżącego schorzenie w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, jest ujęte pod pozycją 21 w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do mającego zastosowanie w tej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (DU.2013.1367 j.t.). Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia, czy powyższa choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej Sp. z o.o., w którym skarżący pracował w okresie od 22.08.1991r. do 12.04.2012r. W toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności na potrzeby sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego z dnia 30.07.2013r., organy inspekcji sanitarnej ustaliły, że ww. pracodawca nie wykonywał pomiarów natężenia hałasu na stanowiskach zajmowanych przez skarżącego, co oznacza, że uznały, iż warunki pracy nie stwarzały ryzyka uszkodzenia słuchu. Pomiary akustyczne przeprowadzone zostały dopiero w 2012 roku na zlecenie organu I instancji i nie wykazały narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu. Dodatkowo organy oparły się na danych technicznych producentów pomp obiegowych i cyrkulacyjnych, obsługiwanych przez skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wynika z ustaleń organu I instancji do roku 2003 na węzłach ciepłowniczych obsługiwanych przez skarżącego zainstalowane były pompy produkowane przez Leszczyńską Fabrykę Pomp Sp. z o.o. w Lesznie, a później pompy produkowane przez "Wilo Polska" Sp. z o.o. w Lesznowoli i "Grundfos Pompy" Sp. z o.o. w Baranowie. Pomiary hałasu wykonane na zlecenie organu I instancji na węzłach ciepłowniczych dotyczyły tylko pomp tych dwóch ostatnich producentów. W odniesieniu do pomp produkowanych przez Leszczyńską Fabrykę Pomp, organ dysponował wyłącznie danymi technicznymi podanymi przez producenta, tymczasem przez większość okresu zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej skarżący obsługiwał urządzenia tego producenta. Na podstawie uzyskanych w ten sposób danych, organy stwierdziły, że w okresie zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej skarżący nie był narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenie narządu słuchu. Dysponując takimi ustaleniami organu, jednostki medycyny pracy, pomimo rozpoznania u skarżącego schorzenia w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, ujętego w wykazie chorób zawodowych, nie stwierdziły choroby zawodowej, powołując się na przeprowadzoną przez organ ocenę warunków pracy skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., sygn. OPS 3/02). Tym niemniej orzeczenia w sprawach chorób zawodowych wydają właściwe organy administracji publicznej, które zobowiązane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami. Postępowanie mające na celu stwierdzenie choroby zawodowej (lub braku podstaw do jej stwierdzenia) winno być przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w Kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7, 77 § 1 Kpa, wskazująca na obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jednocześnie art. 80 Kpa obliguje organ administracji do dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej były konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, że w okresie zatrudnienia w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej skarżący nie był narażony na ponadnormatywne oddziaływanie hałasu. Tymczasem w ocenie Sądu powyższe okoliczności ustalone zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W odwołaniu skarżący wskazywał, że obsługując węzeł ciepłowniczy przebywał w pomieszczeniu socjalnym, gdzie co najmniej 4 pompy pracowały cały czas "na okrągło". Za ścianą znajdowała się hydrofornia, w której były zamontowane 3 pompy dobijające wodę o dużej wydajności. Pomieszczenie socjalne nie miało szczelnych drzwi, a w ścianach były dziury. Skarżący podnosił, że organ wziął pod uwagę tylko pracę pomp i to nie wszystkich, nie uwzględnił tego, że w okresie jego zatrudnienia nastąpiła wymiana urządzeń. Ponadto z zeznań świadków, tj. T. K., zatrudnionego u ww. pracodawcy w okresie 1987-2007 na stanowisku brygadzisty, montera urządzeń grzewczych, pełniącego dodatkowo funkcję społecznego inspektora pracy (protokół przesłuchania z dnia 5.06.2012r., k. 85 akt adm.) oraz S. S., zatrudnionego w ww. przedsiębiorstwie w okresie 1976-2009 na stanowisku brygadzisty, konserwatora urządzeń grzewczych i spawacza (protokół przesłuchania z dnia 5.06.2012r., k. 86 akt adm.), wynika, że na węzłach W3 Ś., W3 S. i W4 Ś. hałas był bardzo duży, ściany drgały, pompy i urządzenia grzewcze były przestarzałe. Świadek T. K. zeznał, że wielokrotnie zgłaszał do kierownika potrzebę wykonania pomiarów hałasu i zaopatrzenia pracowników w ochronę słuchu. Wyjaśnił, że obok pomieszczenia socjalnego znajdowała się hydrofornia dodatkowo potęgująca hałas. Organy nie rozważyły tych okoliczności. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, poprzestając na ustaleniu, że pomiary wykonane w roku 2012 oraz dane techniczne podane przez producentów pomp nie wskazują na ponadnormatywne oddziaływanie hałasu. Okoliczność, że pracodawca nie prowadził pomiarów hałasu nie zwalnia organu inspekcji sanitarnej od ustalenia stopnia narażenia hałasem w okresie zatrudnienia pracownika, domagającego się stwierdzenia choroby zawodowej, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. W szczególności nie wystarczyło oparcie się na danych technicznych podanych przez producenta. Dane te nie wskazują, jakie były w rzeczywistości warunki pracy skarżącego. Tymczasem dla okresu przed 2003 rokiem organ tylko na takich danych się oparł, pomimo twierdzeń świadków wskazujących, że wcześniej urządzenia były przestarzałe, powodowały duży hałas i drganie ścian. W świetle powyższego, organy nie wzięły pod uwagę całości warunków w jakich pracował skarżący, w kontekście oceny narażenia zawodowego opierając się w zasadzie tylko na ostatnio dokonanych pomiarach hałasu wykonanych w 2012r. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 235¹ Kp nie wymaga bezspornego stwierdzenia, że choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystarczy wysoki stopień prawdopodobieństwa jej wystąpienia. Biorąc pod uwagę ponad 20-letni okres pracy skarżącego na stanowisku - obsługi wymiennika i konserwatora urządzeń grzewczych, które emitowały ciągły hałas, stwierdzone schorzenie u skarżącego ujęte w wykazie chorób zawodowych, wyjaśnienia skarżącego i potwierdzające je zeznania świadków o wysokim poziomie hałasu w środowisku pracy tj. Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej, Sąd nie może podzielić stanowiska organu, że stwierdzone u skarżącego schorzenie nie jest chorobą zawodową. Jak to wyżej wskazano wystarczające jest ustalenie wysokiego prawdopodobieństwa, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Orzeczenie w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sądu.