II SAB/Gl 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie zmiany uchwały dotyczącej wykonania planu gospodarki odpadami oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. złożył skargę na bezczynność Sejmiku Województwa [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku w sprawie uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami. Sejmik zaniechał bowiem dokonania czynności nakazanej przez przepis prawa, polegającej na dokonaniu zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2014" (zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...]r.) poprzez wpisanie należącej do skarżącej Spółki instalacji MBP do wykazu instalacji MBP o statusie "instalacja regionalna" w Regionie III, stanowiącym załącznik do wskazanej uchwały. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 21 z późn. zm.) poprzez niedokonanie zmiany ww. uchwały, mimo iż wskazana instalacja spełnia określone przepisami prawa wymogi, nakazujące uwzględnić ją jako RIPOK, a w szczególności jest zakładem zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniającym wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii oraz zapewniającym mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o nakazanie organowi wprowadzenia zmiany w załączniku do ww. uchwały Nr [...] poprzez wpisanie należącej do Spółki instalacji do wykazu instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) o statusie "instalacja regionalna" w Regionie III. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Sejmiku wniósł o: odrzucenie skargi, jako niespełniającej wymogów określonych w art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 90 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 596 ze zm., zwanej dalej "u.s.w."); zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu administracyjnego wraz kosztami zastępstwa procesowego, - a w wypadku nie podzielenia argumentacji, wniósł o: oddalenie skargi w całości; zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu administracyjnego wraz kosztami zastępstwa procesowego. W części uzasadnienia dotyczącej wniosku o odrzucenie skargi wskazał nieprecyzyjne oznaczenie zaskarżonego organu. Ponadto, zdaniem Sejmiku, skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a. dla pierwszego w sprawie pisma procesowego strony w zakresie oznaczenia siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy. Wskazał, że w załączonych do skargi dokumentach zawarto liczne wezwania Zarządu Województwa [...] do zmiany lub uchylenia podjętych przez ten organ Województwa uchwał (pismo z [...]r., pismo z dnia [...]r.). Jednak nie można stwierdzić, by w którymkolwiek z załączonych do skargi dokumentów zawarto wezwanie do podjęcia żądanej przez skarżącego czynności przez Sejmik Województwa [...]. Brak nadto interesu prawnego po stronie skarżącej Spółki W części zaś uzasadnienia odnoszącego się do wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik wskazał, że Zarząd Województwa [...] w dniu [...]r. podjął decyzję o wstrzymaniu prac w zakresie zgłoszeń instalacji, które nie spełniały wymogów do uznania za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub w wypadku występowania wątpliwości w tym zakresie. W kręgu instalacji, których dotyczyły wątpliwości znalazła się m.in. instalacja skarżącej Spółki. O tym fakcie skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...]r.. W związku ze wstrzymaniem prac w przedmiocie przygotowania projektu uchwały dotyczącej instalacji budzących wątpliwości przez Zarząd do chwili otrzymania interpretacji z Ministerstwa Środowiska, również Sejmik Województwa [...] nie mógł do momentu wyjaśnienia wątpliwości i nadania biegu sprawie przez Zarząd Województwa zajmować się sprawą. Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SAB/ GI 68/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga na bezczynność organu wykraczająca poza zakres właściwości sądów administracyjnych w tej materii doprecyzowany art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. musi podlegać odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd przywołał także art. 90 oraz 91 ustawy o samorządzie województwa jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd, koniecznym warunkiem uznania, że organ pozostaje w danej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 91 u.s.w. jest ustalenie, iż przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności, a organ się z tego obowiązku nie wywiązuje. Analizując treść wskazanych norm Sąd doszedł do wniosku, że nie sposób przywołać przepisu prawa, który nakazywałby Sejmikowi Województwa [...] wydanie uchwały, której przedmiotem byłaby odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...]r. wnioskujące o zmianę uchwały z dnia [...]r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2014". W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez skarżącą Spółkę skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3308/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż WSA ocenił, że nie istnieje przepis prawa, który stanowiłby o obowiązku podjęcia przez Sejmik Województwa [...] uchwały o określonej treści pomijając jednak w swych rozważaniach art. 38 § 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymagała przez Sąd kwestia dopuszczalności wniesienia skargi, z uwagi na nieprecyzyjne brzmienie przepisów kwestia ta zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie daleka jest od jednoznaczności. Przypomnieć zatem należy, że wniesiona przez Spółkę skarga dotyczy bezczynności Sejmiku Województwa [...] w zakresie podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2014", stosownie zaś do art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślenia w konsekwencji wymaga, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 przywołanej już wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wprawdzie skargi na bezczynność lecz jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a, podczas gdy akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyliczone zostały w przepisie tym dopiero w pkt 5. Także art. 149 p.p.s.a., wskazujący elementy wyroku, który sąd administracyjny wydaje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu jednoznacznie wskazuje, iż wyrok taki wydaje się w przypadku bezczynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 pkt 1-4a p.p.s.a. Jednoznacznym wydaje się zatem, zdaniem Sądu, iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu wojewódzkiego w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie niewydania aktu prawa miejscowego. Jednakowoż odmiennie kształtuje możliwości podmiotu wnoszącego skargę art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie bowiem do art. 90 ust. 1 tejże ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przywołany wyżej przepis art. 91 ust. 1 u.s.w., stanowiący jak się wydaje lex specialis w stosunku do uregulowań p.p.s.a., jest jednak wysoce niejasny, a zakres jego zastosowania trudny jest do wyinterpretowania z literalnego brzmienia normy zwłaszcza w odniesieniu do prawa miejscowego. O ile bowiem raczej nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu w przypadku obligatoryjnych aktów o charakterze indywidualnym mieści się w pojęciu "czynności nakazanych prawem" to pytanie czy w pojęciu tym mieszczą się także obligatoryjnie podejmowane działania prawotwórcze, rodzi zasadnicze wątpliwości. Zarówno w orzecznictwie, jak i zwłaszcza w doktrynie prezentowane są bowiem przeciwstawne stanowiska, motywowane odmiennymi, na równi jednak ważkimi argumentami (stanowiska te, wraz z podaniem wskazań co do ich autorów, szczegółowo omawia np. A. Faruga: Komentarz do art. 90, art. 91 ustawy o samorządzie województwa /w:/ Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz. Red. B. Dolnicki. WKP 2012). W związku z odesłaniem w art. 91 ust. 1 u.s.w. do odpowiedniego stosowania art. 90 u.s.w. prezentowany jest np. pogląd, że skarga z art. 91 może dotyczyć bezczynności organów samorządowych w zakresie działalności prawodawczej, w sytuacji gdy przepisy prawne nakładają na te organy obowiązek podjęcia stosownych aktów w określonej materii. Prezentowane jest jednak również stanowisko przeciwne, które zakłada niedopuszczalność skargi na niepodjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadniając powyższy pogląd, wskazuje się, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący zakreśla kognicję sądów administracyjnych w przypadku bezczynności organów administracji publicznej. W ten sposób kontrola sprawowana przez sąd administracyjny w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego ogranicza się do czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W przekonaniu Sądu nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu województwa w zakresie jakichkolwiek działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. Literalne brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.w. na wyłączenie takie bowiem nie zezwala, a w pojęciu "czynności" mieszczą się jak się wydaje wszystkie działania organów samorządowych wykonujących swe ustawowe zadania. Także odesłanie w przepisie tym do art. 90, nakazując w przypadku bezczynności odpowiednie jego stosowanie, sugeruje formalną dopuszczalność wniesienia skargi w pełnym zakresie. Nadto artykuł 3 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie przewiduje możliwość rozszerzenia zakresu przedmiotowego objętego kontrolą sądu administracyjnego, w przypadku gdy tak stanowią ustawy szczególne. W konsekwencji ograniczając na razie wykładnię do treści art. 91 ust. 1 u.s.w. można by uznać, że przepis ten dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność organu we wszystkich przypadkach gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełni tego obowiązku, czym narusza interes prawny skarżącego. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku m.in. zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Stosownie do ust. 3a przywołanego przepisu dokonanie zmiany uchwały w przypadku, o którym mowa, odbywa się na pisemny wniosek prowadzącego instalację. Podkreślenia wymaga też, że skoro żądana zmiana uchwały dotyczyć miałaby bezpośrednio instalacji stanowiącej własność Spółki, decydując tym samym o możliwościach i kształcie prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, nie można, zdaniem Sądu, odmówić jej posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarga została nadto poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom organu wadliwości pisma polegające na niewłaściwym oznaczeniu organu i zaadresowaniu nie niweczą jego treści, z której jednoznacznie wynika czego dotyczy wniesione wezwanie. Uznanie jednak, iż w świetle art. 91 ust. 1 u.s.w. wniesienie przez Spółkę skargi było, w aspekcie formalnym, możliwe, przesądza jedynie o niedopuszczalności odrzucenia skargi a priori, nie oznacza jednak, iż Sąd nawet w razie stwierdzenia, iż istotnie organ nie wykonuje prawem przewidzianej czynności mógłby wydać satysfakcjonujące skarżącą rozstrzygnięcie. O ile bowiem literalne brzmienie ust. 1 przywołanej normy określa szeroko możliwość wniesienia skargi przez podmiot, którego prawa zostały naruszone wskutek bezczynności organu, wprowadzając jako jedyne ograniczenie wymóg istnienia w ustawodawstwie normy obligującej organ do wykonania konkretnej czynności, o tyle ust. 2 art. 91 u.s.w. prawo to drastycznie ogranicza. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Oznacza to w konsekwencji, iż Sąd nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 p.p.s.a.) a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub RIO – por. art. 8 ust. 1 u.s.w.). Tym samym rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w przypadkach gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden bowiem przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego, rozwiązanie takie poprzez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą godziłoby zresztą już w same podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że choć w świetle art. 91 ust. 1 u.s.w. wniesienie skargi przez podmiot, którego prawa są naruszone wskutek bezczynności organu nie podejmującego nakazanej prawem uchwały, wydaje się dopuszczalne, to w konsekwencji łącznej wykładni ust. 1 i ust. 2 przywołanego artykułu uznać trzeba, że skarga ta nie może jednak dotyczyć działań prawotwórczych, w tym wydawania aktów prawa miejscowego albowiem przepisy nie zezwalają w tej mierze na wydanie wyroku, o którym mowa w art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu nadzoru do zastąpienia organu samorządowego i wydania w jego "zastępstwie" aktu mającego charakter aktu prawa miejscowego. Z mocy zaś art. 149 p.p.s.a., ograniczającego dopuszczalność wydania w przepisie tym wskazanego wyroku do przypadków uwzględnienia skarg na bezczynność jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a niedopuszczalnym jest też wydanie przez Sąd wyroku zobowiązującego bezpośrednio Sejmik do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego bądź przynajmniej stwierdzającego, iż bezczynność istotnie miała miejsce. W konsekwencji stwierdzić należy, że nawet w przypadkach gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia przez Sejmik prawa posiada odpowiednie kompetencje (por. np. art. 84 ust. 1 i 2 u.s.w). W konsekwencji skarga musiała zostać oddalona. Jedynie ubocznie zatem Sąd zauważa, że nawet gdyby treść art. 91 ust. 2 u.s.w. miała inne brzmienie niż obecnie obowiązujące to i tak skarga na bezczynność Sejmiku nie mogłaby w rozpatrywanej sprawie zostać uwzględniona. Przywołany wyżej art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach nie przewiduje bowiem żadnego terminu, w jakim uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w razie zajścia przewidzianej w przepisie tym przesłanki, winna zostać zmieniona, a do działań prawotwórczych organu samorządu nie mają zastosowania odnośne przepisy k.p.a. Nadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę i dokumentacji zawartej w aktach sprawy, organ powziął istotne wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania instalacji jako regionalnej i podjął działania celem ich wyjaśnienia przez Ministerstwo Środowiska, które jeszcze nie wydało w tej mierze interpretacji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 209 p.p.s.a.).