II OSK 1744/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gl 6/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka") na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wykonania planu gospodarki odpadami. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze złożonej przez Spółkę skargi, Sejmik zaniechał dokonania czynności nakazanej przepisem prawa, polegającej na wprowadzeniu zmiany w uchwale nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014" (zmienionej uchwałą nr IV/32/9/2013 z 25 marca 2013 r. oraz uchwałą nr IV/50/6/2014 z 5 maja 2014 r.) przez wpisanie należącej do skarżącej Spółki instalacji do wykazu instalacji o statusie "instalacja regionalna" w Regionie III, stanowiącym załącznik do wskazanej uchwały. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu województwa w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie niewydania aktu prawa miejscowego. Jednak w ocenie Sądu I instancji, art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 dalej jako "ustawa o samorządzie województwa"), stanowi lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. Nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu województwa w zakresie jakichkolwiek działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. Literalne brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie pozwala na takie wyłączenie, a w pojęciu "czynności" mieszczą się wszystkie działania organów samorządowych wykonujących swoje ustawowe zadania. Sąd I instancji powołał art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), wywodząc, że skoro żądana zmiana uchwały dotyczyć ma bezpośrednio instalacji stanowiącej własność Spółki, decydując tym samym o możliwościach i kształcie prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, nie można stwierdzić, że Spółka nie ma w sprawie interesu prawnego. Jednocześnie jednak Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Oznacza to, że Sąd I instancji nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 p.p.s.a.), a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub Regionalną Izbę Obrachunkową – art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Rozstrzygnięcie takie możliwe jest więc jedynie w przypadkach, gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie wydać zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden bowiem przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, rozwiązanie takie, przez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą, godziłoby w podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadkach, gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia przez Sejmik prawa posiada odpowiednie kompetencje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa polegającą na przyjęciu, że z uwagi na treść art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, w wyroku wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do nakazania organowi wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że rozstrzygnięcie skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa możliwe jest jedynie w przypadkach, gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, co nie obejmuje sytuacji wniesienia skargi odnoszącej się do działalności prawotwórczej organu. Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, z brzmienia obu wskazanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ogranicza uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy. Po drugie, błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. i w związku z art. 150 p.p.s.a., a także w związku z art. 184 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że wniesiona w trybie art. 91 ust. 1 ustawa o samorządzie województwa skarga nie może dotyczyć działań prawotwórczych organu, nawet w sytuacji, gdy obowiązek wydania aktu prawa miejscowego wynika z przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji ograniczenie takie wynika z tego, że przepisy prawa wprost nie przewidują możliwości wydania w takiej sytuacji wyroku. Natomiast w ocenie Spółki, odmowę rozpoznania skargi i wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewiduje dopuszczalność wniesienia skargi, należy uznać za niedopuszczalną. Zdaniem Spółki, jako podstawę wyroku Sąd I instancji powinien przyjąć art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jako przepis szczególny w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w związku z art. 150 p.p.s.a. oraz w związku z art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 184 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że Sąd I instancji w sytuacji wniesienia skargi dotyczącej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa nie może nałożyć na organ nadzoru obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, które "zastąpiłoby" uchwałę sejmiku województwa w tej sprawie będącej aktem prawa miejscowego, a której nie wydał powyższy organ samorządu województwa. Brak jest bowiem podstawy prawnej rangi ustawowej do wydania takiego orzeczenia Sądu, ponieważ art. 91 ust. 1 i ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do przejęcia tego rodzaju kompetencji prawotwórczych, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę samodzielności województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, o której stanowi przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Po drugie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który właśnie stanowi, że przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, jeżeli organ samorządu województwa, czyli w tej sprawie sejmik województwa, nie wykonując czynności nakazanych prawem narusza prawa osób trzecich, nie ma zastosowania w tej sprawie. Nie dotyczy on bowiem tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa odnośnie braku wydania tak jak w tej sprawie aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł zastosować w tej sprawie przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru realizację koniecznych czynności na rzecz skarżącego. Trzeba także dodać, że wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym w polskim systemie prawa, stąd sąd administracyjny nie może oczywiście tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 8 p.p.s.a. Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w związku z art. 150 p.p.s.a. i art. 184 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wynika to z tego co podniesiono wyżej, że Sąd I instancji nie jest ustawowo władny do nakazania sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności, wydanie aktu prawa miejscowego w tej sprawie czy też zobowiązania do takiego działania organu nadzoru, tj. wojewodę, biorąc pod uwagę, że byłoby to wkroczenie w samodzielność danej jednostki samorządu terytorialnego – konstytucyjnie chronioną przepisem art. 165 ust. 2 – w ramach kompetencji prawotwórczych sejmiku województwa. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.