I SA/Wa 3520/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2014 r. [...], po rozpatrzeniu dowołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności położonej w Z. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną –ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Burmistrz Miasta Z. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Z. własności położonej w Z. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), objętej księga wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Działka nr [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność M. D. Przebiegająca przez jej obszar ulica [...] status drogi publicznej uzyskała z chwilą zaliczenia jej do kategorii dróg lokalnych miejskich, co nastąpiło na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...]poz. [...]). Z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), drogą gminną. Na potwierdzenie zajętości części powyższej działki drogą publiczną – w obszarze odpowiadającym wydzielonej z niej działce nr [...]– przedłożono przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Z. w dniu [...] października 2013 r. za nr [...] mapę uzupełniającą z projektem podziału działki nr [...]. Na mapie tej granice podziału wyznaczono według zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto przedłożono oświadczenie (nazwane zaświadczeniem) z-cy Burmistrza Miasta Z. z [...] listopada 2013 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym wskazywał on, że wedle ww. mapy wymienione w zaświadczeniu działki (w tym m.in. działka nr [...]) położone są w całości w pasie drogowym. Publicznoprawne władanie nieruchomością zajętą drogą potwierdzać zaś miała umowa z [...] listopada 1995 r. zawarta pomiędzy Zarządem Miasta Z. o spółką z o.o. "[...]" w Z. na usługi zimowego oczyszczania ulic i dróg na obszarze Z., oraz wykaz jezdni i chodników objętych tą umową, w którym wymieniona była ul. [...]. Dysponując takim materiałem dowodowym Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], jako zajętą pod drogę publiczną. Zdaniem organu wojewódzkiego, wymienione dokumenty potwierdzały bowiem spełnienie opisanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przesłanek, warunkujących przejęcie nieruchomości, a odnoszących się do zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntu będącego własnością osoby fizycznej pasem drogi publicznej oraz publicznoprawnego nią władania przez zarządcę drogi. Od decyzji tej M. D. wniosła odwołanie, kwestionując przede wszystkim powierzchnię działki, jaka miała być na koniec 1998 r. zajęta pasem drogowym. Odwołująca wskazywała przy tym, że w tym zakresie zgłaszała uwagi wojewodzie jeszcze przed wydaniem decyzji, co zostało przez organa zignorowane. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, oceniając, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, skutkujące przejściem z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. W związku zaś z podnoszonymi w odwołaniu zarzutami co do poprawności ustaleń co do zajętości działki drogą publiczną, poczynionych na podstawie uzupełniającej mapy z projektem podziału nieruchomości, Minister podkreślał szczególny charakter tego dowodu. Wywodził mianowicie, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a w konsekwencji stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Zwracał przy tym uwagę, że dokument ten uprawniony geodeta obowiązany był sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązujących przepisów prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy. Podnosił ponadto, że według stanu na dzień [...] października 2013 r. prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego były kontrolowane przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresach odpowiadających zakresom kontrolowanych opracowań, upoważnione do wykonywania swoich zadań przez Głównego Geodetę Kraju. W tym stanie rzeczy uznał on, że kwestia zajętości działki nr [...] pasem drogowym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) została spełniona. Na marginesie tych rozważań organ odwoławczy podnosił, iż stan zajęcia nieruchomości pod pas drogi publicznej – jezdnię, pobocze, pas zieleni i latarnię drogową – istnieje do chwili obecnej, co potwierdzają zdjęcia dostępne w portalu www.google.pl/maps. W kwestii publicznoprawnego władania nieruchomością Minister, nawiązując do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywodził z klei, że w sytuacji urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem (np. poprzez jego ogrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Taka właśnie sytuacja miała jego zdaniem miejsce w niniejszej sprawie. Potwierdzeniem zaś faktycznego wykonywania przez zarządcę drogi tego rodzaju czynności na przedmiotowym gruncie jest przywoływana przez organ pierwszej instancji umowa z 1995 r. na usługi związane z zimowym oczyszczaniem dróg na terenie miasta Z. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez wydanie decyzji sprzecznie z ustaleniami i dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Nie kwestionując stanowiska Ministra, iż przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2014 r. było ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., skarżąca zwracała uwagę, że takie ustalenia opierać się winny na dokumentach istniejących w tym dniu. Niezrozumiałe jest zatem w jej ocenie dlaczego Minister za główny dowód uznał dokumentację geodezyjną sporządzoną w 2013 r., nie odwołującą się do żadnych danych wcześniejszych. Zwracała przy tym uwagę, że sporządzający mapę podziałową geodeta nie przywołał w niej żadnej mapy sporządzonej przed 31 grudnia 1998 r., ani innych źródeł informacji, w oparciu o które stwierdził, że proponowany podział odpowiada granicy pasa drogowego istniejącego w ww. dacie. Podnosiła również zarzut wewnętrznej sprzeczności tego dokumentu, wskazując, iż mimo przyjęcia, że cały obszar wydzielanej działki nr [...] o pow. [...] m2 miał być zajęty pasem drogowym, to jako użytek drogowy (symbol "dr") geodeta oznaczył jedynie obszar [...] m2, natomiast pozostały grunt tej działki, według wskazań podanych przez geodetę, miał być użytkowany jako nieużytek (symbol "N"), albo jako inny teren zabudowany (symbol "Bi"). Konkludując swoje wywody wskazywała, iż w świetle zgromadzonej dokumentacji gmina nabyła z mocy prawa jedynie tę cześć działki nr [...], która przez geodetę oznaczona została jako użytek drogowy, a więc obszar [...] m2. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych była regulacja zastanych stanów faktycznych (por. wyrok NSA z 30.01.2009 r. I OSK 248/08, dostępny w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak, na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w Z. stanowi drogę publiczną – pierwotnie lokalna miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że obecna działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, tj. rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posadowiona była w całym obszarze działki nr [...]i czy w konsekwencji działka ta w całości znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się ww. przepis, determinuje – jak zresztą trafnie zauważa organ- stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi), poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. Powyższe okoliczności stanu faktycznego bezwzględnie odnosić się muszą do stanu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Muszą one przy tym znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zważyć bowiem należy, że przesłanki wymagane przepisem w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy zebrane w sprawie materiały tych okoliczności w sposób wystarczający i przekonujący nie potwierdzają. Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach działki nr [...] przedmiotowej drogi nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wyłącznie sporządzonej przez uprawnionego geodetę na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mapy uzupełniającej z projektem podziału działki nr [...], na której wyznaczył on granice podziału nieruchomości "według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.". Z dokumentu tego, w żaden sposób nie wynika bowiem w oparciu o jakie fakty biegły przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" części działki nr [...] pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie brał pod uwagę Organ odwoławczy ( a wcześniej organ pierwszej instancji), mimo podnoszonych w tym względzie zarzutów przez właścicielkę nieruchomości, nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek dodatkowych ustaleń. Nie zwracał się także do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii, kwitując te zarzuty wyłącznie wskazaniem na charakter urzędowy dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę oraz faktem kontrolowania prac zgłaszanych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez osoby posiadające uprawnienie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem w sprawie nie jest istotne to, czy prawidłowo dokonano przyjęcia tegoż dokumentu do Zasobu, ale to czy w oparciu o dane w nim zawarte w ogóle możliwe jest zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na wywiedzenie wniosku, że istotnie zajęty był on wówczas w granicach oznaczonych przez geodetę w całości pasem drogowym w ramach jego normatywnej definicji ujętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Podobnie jako miarodajne dla ustaleń faktycznych nie może być przyjęte oświadczenie zastępcy Burmistrza Miasta Z. (nazwane zaświadczeniem), w którym potwierdza on, że nieruchomości w nim wymienione – w tym działka nr [...] - położone były w całości w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej. Treść tego oświadczenia nie opiera się bowiem na własnej wiedzy osoby je składającej co do stanu faktycznego istniejącego na gruncie, ale stanowi interpretację treści wspomnianej mapy, na co wskazuje zdanie "(...) zaświadczam, że działki ewidencyjne (...) na podstawie map uzupełniających z projektami podziałów (...) położone są w całości (i położone były w dniu 31 grudnia 1998 r) w pasie drogowym drogi publicznej gminnej- ul. [...] w Z.". Wątpliwości co do wiarygodności ustaleń stanu faktycznego czynionych w oparciu o wspomnianą mapę pogłębiać musi także fakt, że jedynym elementem, uwidocznionym na niej świadczącym o istnieniu na gruncie infrastruktury drogowej jest ciąg przeznaczony bezpośrednio do ruchu pojazdów (jezdnia o nawierzchni asfaltowej), obejmujący niewiele więcej niż [...] powierzchni działki nr [...]., przy jednoczesnym wykazywaniu według "stanu nowego" jako użytku drogowego jedynie tegoż ciągu, a pozostałych części działki jako nieużytków oraz innych terenów zabudowy. Powyższe, w powiązaniu ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżącą, która konsekwentnie przez cały tok postępowania administracyjnego kwestionował fakt zajęcia pasem drogowym całości ww. działki, wykluczało możliwość czynienie wyłącznie w oparciu o ten dokument miarodajnych ustaleń co do stanu zainwestowania infrastrukturą drogową nieruchomości W takiej sytuacji kwestię "zajętości" nieruchomości pasem drogowym organ administracji publicznej winien wyjaśnić poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych z udziałem stron i sporządzającego projekt podziału nieruchomości geodety, które mogłyby te wątpliwości usunąć. Organ ma wszak ku temu odpowiednie instrumenty procesowe takie jak rozprawa administracyjna, czy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Tylko tak uzupełniony materiał dowodowy umożliwi w niniejszej sprawie zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r. Czynności takich jednak organy zaniechały, uznając w sposób błędny, że dostępne im dokumenty są dla jej załatwienia wystarczające. W konsekwencji takiego sposobu procedowania, nie ustaliły one jednego z kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkującego prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną powoduje, że także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania, w ramach sprawowanego zarządu drogą, musi również budzić poważne wątpliwości. Tym bardziej, że umowa dotycząca usług zimowego utrzymania dróg, powoływana przez organ jako dowód potwierdzający to władanie, nie odnosi się do konkretnych działek (co jest zrozumiałe ze względu na jej przedmiot), ale obszaru obejmującego położone na ternie miasta Z. drogi publiczne. Skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami zajętości dzień 31 grudnia 1998 r. całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] drogą publiczną, a przez to także publicznoprawnego nią władania, to stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nie doprowadziło bowiem do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ zwróci się w pierwszej kolejności do uprawnionego geodety, który sporządził na potrzeby postępowania mapę z projektem podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o wyjaśnienie w oparciu o jakie dowody i fakty przyjął stan urządzenia pasa drogowego w obszarze wydzielanej działki, wyjaśni jakie elementy infrastruktury drogowej posadowione były w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszarze działki nr [...], a także rozważy zasadność przeprowadzenia z udziałem tegoż geodety oraz pozostałych stron postępowania rozprawy administracyjnej. Następnie w aspekcie całokształtu zgromadzonych dowodów dokona ponownie oceny przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.