II GW 26/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ś. a Marszałkiem Województwa Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Gminy L. z dnia [...] lipca 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołania Gminy L. z dnia [...] lipca 2014 r. postanawia: 1. wskazać Wojewodę Ś. jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wnioski o zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] września 2014 r. Wojewoda Ś. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ś. a Marszałkiem Województwa Ś. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz odwołania Gminy L. od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej zwanego WFOŚiGW lub wojewódzki fundusz) z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie zwrotu Gminie L. utraconych dochodów za 2012 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Wnioskodawca wywiódł, że do Marszałka Województwa Ś. (dalej zwanego również Marszałkiem) wpłynęło odwołanie od decyzji WFOŚiGW o odmowie zwrotu gminie utraconych dochodów. Marszałek uznał się niewłaściwym do rozpoznania odwołania i zawiadomieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał je, zgodnie z właściwością, Wojewodzie Ś. (dalej zwanemu również Wojewodą). Jako uzasadnienie swojej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 400 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.; dalej zwanej p.o.ś.), wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a zarazem nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 400r ust. 1 w związku z art. 400r ust. 10 p.o.ś., nadzór nad działalnością WFOŚiGW sprawują wojewodowie. Wobec powyższego, Marszałek stwierdził, że nie jest organem administracji publicznej, właściwym w sprawie odwołania od decyzji WFOŚiGW w K.. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda Ś., który we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że zasadniczo właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Podkreślił ponadto, że organami wyższego stopnia, zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.), są w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wojewoda wskazał jednocześnie, że przepisy k.p.a. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "organu nadrzędnego" oraz że ustawa - Prawo ochrony środowiska, nie precyzuje kwestii właściwości organu administracji, właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji WFOŚiGW. Dodał również, iż cechami, które charakteryzują organ znajdujący się wyżej w hierarchii od innego organu, jest m.in. to, że organ wyższego stopnia sprawuje władztwo personalne oraz władztwo organizacyjne w stosunku do organu władanego, a także posiada wobec niego uprawnienia kontrolno-informacyjne. Jako przejaw władztwa personalnego w stosunku do wojewódzkich funduszy wskazał na regulację zawartą w: art. 400f ust. 7 p.o.ś. – członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy powołują i odwołują sejmiki województw; art. 400j ust. 2 p.o.ś. - prezesi zarządów wojewódzkich funduszy oraz zastępcy prezesów powoływani i odwoływani są przez zarządy województw. Jako przejaw władztwa organizacyjnego, wskazał na regulację zawartą w: art. 400f ust. 10 p.o.ś. – szczegółowe warunki wynagradzania członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy za udział w pracach rady oraz wysokość wynagrodzenia członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy za udział w pracach rady ustalają zarządy województw; art. 400p p.o.ś. - organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. Natomiast, jako przejaw władztwa kontrolnego wskazał na art. 400h ust. 1 pkt 7 lit. b/ p.o.ś., w którym określono obowiązek składania przez WFOŚiGW, w terminie do 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego, sprawozdań ze swojej działalności zarządowi województwa. Konkludując, Wojewoda Ś. stwierdził, że Województwo Ś. cechują wszystkie ww. przejawy władztwa, które wskazują na podporządkowanie hierarchiczne WFOŚiGW, oraz że określonego w art. 400r p.o.ś. nadzoru prawnego nie można w żadnym wypadku utożsamiać z nadzorem instancyjnym, który upoważniałby Wojewodę Ś. do rozpatrzenia odwołania od decyzji WFOŚiGW w K. W konsekwencji, Wojewoda Ś. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Marszałka Województwa Ś. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Marszałek Województwa Ś., w odpowiedzi na wniosek, nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody Ś., że ustawodawca nie określił organu sprawującego nadzór nad działalnością WFOŚiGW. Zdaniem Marszałka, ustawodawca uczynił to wyraźnie w art. 400r ust. 1 w zw. z art. 400r ust. 10 p.o.ś., stanowiąc, że nadzór nad działalnością wojewódzkich funduszy sprawują wojewodowie. Wskazał ponadto, iż ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył nadzoru do określonej materii, jak również nie ograniczył nadzoru do określonych prawnych form działania wojewódzkiego funduszu, dlatego nadzorem wojewody objęta jest wszelka działalność funduszu. Wobec powyższego, zdaniem Marszałka, organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Wojewoda Ś. Konkludując, wnioskował o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Wojewody Ś. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, opubl. ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym, spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Brak dokładnego określenia przedmiotu sprawy wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 6/06, zbiór LEX nr 266447). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Marszałek Województwa Ś. przekazał Wojewodzie Ś. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz odwołanie Gminy L. od decyzji WFOŚiGW z [...] czerwca 2013 r. o odmowie zwrotu Gminie L. utraconych dochodów za 2012 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Ustalenie właściwego organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania należy poprzedzić ustaleniem, czy w ogóle w tym przypadku zaistniała sprawa administracyjna (finansowoprawna, podatkowa), w której może mieć miejsce rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej, a zatem w konsekwencji może powstać spór kompetencyjny. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Należy zatem ustalić, czy WFOŚiGW oraz Gmina L. na gruncie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849; dalej zwanej u.p.o.l.) są podmiotami, które wiąże stosunek publicznoprawny (administracyjnoprawny) o charakterze zewnętrznym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa: grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 6 u.p.o.l. z tytułu zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jeżeli gminie przysługuje zwrot utraconych dochodów w związku ze zwolnieniem podatkowym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l., oznacza to, że gminie przysługuje określone roszczenie. Przepis reguluje z jakich środków oraz od jakich pomiotów przysługuje zwrot utraconych dochodów gminy. Reguluje zatem adresata roszczenia gminy. Zgodnie z art. 400 ust. 2. p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 1, czyli ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Natomiast w myśl art. 9 ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Jednocześnie zgodnie z art. 386 pkt 3 p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są instytucjami ochrony środowiska. Z kolei według art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.), zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia można dojść do wniosku, że wojewódzki fundusz jest samorządową osobą prawną i co należy szczególnie podkreślić, realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Jednym ze wskazanych zadań publicznych jest niewątpliwie realizacja zwrotów utraconych dochodów właściwym gminom, w związku ze zwolnieniem podatkowym wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. Zgodnie z art. 3 pkt 14 lit. b/ p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to inne podmioty niż ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Oznacza to, że wojewódzki fundusz jest organem administracyjnym w rozumieniu ustawy o ochronie środowiska. Art. 7 ust. 6 u.p.o.l. należy zaliczyć do regulacji sfery prawa publicznego. Przepis ten nie zawiera norm prawa cywilnego. O publicznoprawnych charakterze wskazanej regulacji świadczy przede wszystkim to, że w prawie cywilnym zasady dochodzenia roszczeń z tytułu utraconych dochodów reguluje Kodeks cywilny. W tym jednak przypadku ustawodawca postanowił zagadnienie to uregulować w ustawie podatkowoprawnej. Podkreślenia wymaga to, że zwrot utraconych dochodów gminie, w przypadku określonym w art. 7 ust. 6 u.p.o.l., przysługuje ex lege. Źródłem uprawnień gminy jest norma z zakresu prawa publicznego, zaś do jej realizacji nie jest konieczna konkretyzacja ani w formie czynności dwustronnej, np. umowy, ani też w formie jednostronnej, np. aktu administracyjnego. Skoro zatem jednym z podmiotów stosunku prawnego uregulowanego w art. 7 ust. 6 u.p.o.l. jest podmiot określany mianem organu administracyjnego, natomiast sytuacja prawna gminy jest uregulowana normą prawa administracyjnego (podatkowego, finansowego), można dojść do wniosku, że w tak opisanej sytuacji łączący gminę oraz wojewódzki fundusz stosunek prawny ma charakter administracyjnoprawny. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, czy stosunek ten ma charakter wewnętrzny, czy też zewnętrzny. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że stosunki wewnętrzne zachodzą w ramach organizacyjnych administracji. Są to stosunki zależności organizacyjno-prawnej. W ich obrębie czynności organu administracyjnego nie są skierowane do jednostki, która występuje w ramach swoich swobód i praw podmiotowych. Są one natomiast skierowane do jednostki spełniającej rolę organu, który ma występować w zakresie swej działalności na rzecz administracji publicznej i reprezentować ją na zewnątrz (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2003, s. 43 i n.). Z określeniem charakteru stosunku łączącego podmioty na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.o.l. wiąże się bezpośrednio zagadnienie charakteru prawnego działania organu administracji kwestionującego zwrot utraconych przez gminę dochodów lub też wysokość takiego zwrotu. Ustalenia wymaga, czy jest to działanie wywołujące następstwa prawne w zakresie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, które powstaje w ramach prawnego stosunku zewnętrznego, czy też jest to działanie w szczególnej zależności administracyjnoprawnej, w ramach której organ nadrzędny wpływa na sytuację organu podporządkowanego. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga uprzedniego wyjaśnienia charakteru podmiotowości prawnej gminy. Kwestią dyskusyjną jest charakter podmiotowości (albo osobowości) prawnej, w którą zostały wyposażone jednostki samorządu terytorialnego, w tym także gminy. Nie ma w szczególności zgodności w poglądach na temat tego, czy osobowość prawna, o której mowa w Konstytucji RP, jest tylko osobowością w sferze prawa cywilnego, czy także prawa administracyjnego. Ponadto, kontrowersje wzbudza również posługiwanie się pojęciem "osobowość prawna" w prawie administracyjnym. Ustawodawca posługuje się pojęciem osobowości prawnej w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, według którego "jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną" oraz "przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe". Redakcja tego przepisu może sugerować, że osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona do wymiaru cywilistycznego, gdy tymczasem istotą samorządu terytorialnego jest wykonywanie administracji (władczej oraz pozawładczej) we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (por. art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Prawo i obowiązek wykonywania w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wyczerpują w zasadzie przesłanki wynikające z teoretycznej definicji podmiotowości publicznoprawnej, dlatego można dojść do wniosku, że art. 16 ust. 2 Konstytucji RP nadaje wprost jednostkom samorządu terytorialnego status publicznoprawny. Posiadanie podmiotowości prawnej stanowi podstawowy atrybut samodzielności gmin, która wyraża się w możliwości (a jednocześnie obowiązku) wykonywania przez te jednostki zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz korzystania ze zdolności prawnej rozumianej jako możność bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego. W zakresie zatem określonym w ustawach, a w sferze prawa cywilnego także zgodnie z zasadami współżycia społecznego, jednostka samorządu terytorialnego może (lub powinna) podejmować działania zmierzające do zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych, czyniąc to we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co z kolei oznacza, że musi istnieć majątek, bez którego owa odpowiedzialność nie byłaby możliwa (zob. J. Jagoda, Podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, LEX). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania należy dojść do wniosku, że oparte na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.o.l. relacje pomiędzy wojewódzkim funduszem a gminą nie zachodzą w ramach podporządkowania wewnętrznego, nie mamy tu bowiem do czynienia z organem administracyjnym nadrzędnym oraz organem podporządkowanym wewnątrz hierarchii administracji publicznej. Ewentualna nadrzędność wojewódzkiego funduszu wiąże się natomiast z tym, że organ ten może odmówić zwrotu utraconych dochodów, albo też dokonać zwrotu w kwocie innej niż żąda tego gmina. Nie jest to jednak nadrzędność pozostająca w ramach stosunków wewnątrz administracji publicznej. Wprost przeciwnie, ma ona charakter zewnętrzny i wiąże się z jednostronnym kształtowaniem przez wojewódzki fundusz sytuacji prawnej podmiotu funkcjonującego poza strukturami administracji, w zakresie powszechnie obowiązującego prawa publicznego. Zauważyć należy, że w doktrynie dostrzeżono, iż w obrębie administracji publicznej cechy stosunków zewnętrznych wykazują liczne stosunki prawne łączące administrację, w tym także administrację rządową i samorządową (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2003, s. 60). W związku z powyższym należy zgodzić się z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14, zgodnie z którym czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Zauważyć ponadto należy, że Gmina L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. w związku z wydanym przez ten organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. i w konsekwencji nieprzekazaniem na rachunek budżetu gminy kwoty 233.364 zł tytułem zwrotu utraconych przez gminę w 2012 r. dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie i odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. WSA w G. prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Gl 8/13, ww. skargę oddalił, prezentując pogląd, iż pismo WFOŚiGW w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. jest decyzją administracyjną w sensie materialnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza brak podstaw do uwzględnienia skargi Gminy L. w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji z uwagi na treść art. 15 k.p.a. Gminie L. przysługują przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego środki prawne dotyczące wydanej przez Fundusz – jako organ pierwszej instancji – decyzji o odmowie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2012. Skutkiem rozstrzygnięcia objętego tym wyrokiem jest to, że pismo Funduszu z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało uznane za decyzję administracyjną, od której Gminie L. przysługują przewidziane prawem środki ochrony prawnej. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). W sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość przepisy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W tych okolicznościach odpowiednie stosowanie znajduje art. 170 p.p.s.a. we wskazanym powyżej zakresie. Dodać należy, że Gmina L. zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz z odwołaniem od decyzji WFOŚiGW w K. z dnia [...] czerwca 2013 r., powołując się m.in. na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Gl 8/13. W konsekwencji można dojść do wniosku, że w sprawie w istocie zaistniał spór kompetencyjny, w zakresie wskazania organu odwoławczego właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - wojewódzkiego funduszu. Pomimo, że konstrukcja zwrotu utraconych dochodów gminy z tytułu zwolnienia w podatku od nieruchomości została uregulowana w ustawie podatkowej, nie mamy tu do czynienia ze świadczeniami wskazanymi w art. 2 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), czyli z podatkami, opłatami oraz niepodatkowymi należnościami budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych lub też spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, należących do właściwości organów podatkowych. Przede wszystkim wskazać należy, że wojewódzki fundusz, patrząc z perspektywy art. 7 ust. 6 u.p.o.l. i w przewidzianych w tym przepisie kompetencji, nie jest organem podatkowym. W związku z powyższym należy dojść do wniosku, że decyzja administracyjna odmawiająca zwrotu gminie utraconych dochodów wydawana jest w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Według art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ze względu na to, że ustawa nie przewiduje innego organu odwoławczego w sytuacji rozstrzygnięcia wydanego w związku z realizacją roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 6 u.p.o.l., organem tym jest organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie; 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością; 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Ponad wszelką wątpliwość w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 17 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zatem w dalszej kolejności należy dokonać analizy postanowień art. 17 pkt 3 k.p.a. W ramach art. 17 pkt 3 k.p.a. wskazać należy na dwie kategorie podmiotów. Po pierwsze, odpowiednie organy nadrzędne (nad organem pierwszej instancji) lub właściwych ministrów oraz po drugie, organy państwowe sprawujące nadzór nad działalnością organów pierwszej instancji. Z konstrukcji art. 17 pkt 3 k.p.a. można wyprowadzić wniosek, zgodnie z którym organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością organu pierwszej instancji może być organem wyższego stopnia dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie istnieje odpowiedni organ nadrzędny (nad organem pierwszej instancji) lub nie istnieje właściwy minister. Przepisy prawa nie kreują jakiegokolwiek organu nadrzędnego nad wojewódzkim funduszem. Ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje określone uprawnienia sejmiku województwa oraz ministra właściwego do spraw środowiska w zakresie kształtowania składu osobowego rad nadzorczych wojewódzkich funduszy (art. 400f ust. 7 i 8 p.o.ś.) oraz obowiązek składania przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy sprawozdań z działalności właściwemu zarządowi województwa oraz ministrowi właściwemu do spraw środowiska (art. 400h ust. 1 pkt 7 p.o.ś.). Nie oznacza to jednak, że z przedstawionych powyżej powodów podmioty takie jak: sejmik województwa, zarząd województwa oraz minister właściwy do spraw środowiska, są organami nadrzędnymi nad wojewódzkim funduszem ochrony środowiska. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że w art. 17 pkt 3 k.p.a. posłużono się sformułowaniem "odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie". Podkreślenia wymaga, że sformułowania wskazujące na konkretne podmioty (organy nadrzędne oraz właściwych ministrów) połączono spójnikiem "lub", który oznacza alternatywę łączną. Stąd też można dojść do wniosku, że w takim ujęciu właściwy minister jest organem wyższego stopnia, jeżeli jest jednocześnie szczególnym rodzajem organu nadrzędnego. W odniesieniu do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska żaden przepis prawa nie określa ministra, w tym w szczególności ministra ochrony środowiska, jako organu nadrzędnego. W konsekwencji powyższej analizy należy rozważyć, czy przepisy prawa przewidują organy państwowe sprawujące nadzór nad działalnością wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska. Zgodnie z art. 400r ust. 10 p.o.ś. przepisy ust. 2-9, dotyczące zasad sprawowania przez ministra właściwego do spraw środowiska nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu, stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. Z treści art. 400r ust. 10 p.o.ś. wynika zatem, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkiego funduszu. Oznacza to, że wojewoda jest, na podstawie art. 17 pkt 3 k.p.a., organem wyższego stopnia. W tej sytuacji Wojewodę Ś. uznać należy, na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., za organ właściwy w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska w zakresie zwrotu utraconych dochodów gminy w związku ze zwolnieniem w podatku od nieruchomości, wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 8a u.p.o.l. Powyższe okoliczności nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 4 p.p.s.a. Wnioski Wojewody Ś. oraz Marszałka Województwa Ś. o zasądzenie kosztów postępowania podlegały oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą postępowania administracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201, art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.