I SAB/Wa 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa G. z dnia [...] października 2012 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze J. G. zaskarżył bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych z dnia 12 października 2012 r. od decyzji Wojewody [...] nr [...], wydanej w dniu [...] października 2012 r. orzekającej o tym, że zespół pałacowo–parkowy w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz o zasadzenie kosztów procesu. Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie, że majątek w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został złożony w dniu 5 listopada 2007 r. Wojewoda [...] rozpoznał ww. wniosek decyzją z dnia [...] października 2012 r. Odwołanie Skarbu Państwa – Lasów Państwowych złożone dnia 12 października 2012 r. dotychczas nie zostało rozpoznane. W pismach z dnia 13.11.2012 r., 1.07.2013 r. , 4.09.2013 r., 5.11.2013 r., 20.12.2013 r., 3.03.2013 r., 3.03.2014 r., 7.05.2014 r., 1.07.2014 r., 29.08.2014 r., 3.11.2014 r., i 7.01.2015 r. organ informował skarżącego o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy w związku z faktem, że powyższe nastąpi według kolejności wpływu. Przed wniesieniem skargi w dniu 8 grudnia 2013 r. oraz w dniu 24 października 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Minister prezentuje stanowisko, że w sprawie niniejszej istniały przyczyny, które miały bezpośredni wpływ na fakt dotychczasowego nierozpoznania wniosku. Złożone zostało bowiem "kilka wniosków w różnych trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a." W wyniku powyższego zaistniała konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku mogącego wywołać najdalej idące skutki tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylającej orzeczenie Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r., dotyczące umorzenia postępowania z wniosku P. S. z dnia 5 listopada 2007 r. dotyczącego zespołu pałacowo-parkowego położonego w P. Po rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa G., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r., stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. Od decyzji Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Pan J. G. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r., którą utrzymał orzeczenie z dnia [...] marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół pałacowo- parkowy położony w P. nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Pomimo pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, pełnomocnik J. G. złożył na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyniku której Minister wraz z odpowiedzią na skargę, przekazał do Sądu wszystkie dokumenty stanowiące materiał dowodowy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił złożoną skargę, lecz J. G. złożył skargę kasacyjną, która czeka na rozpatrzenie. Jak wynika z powyższego, zdaniem Ministra, istnieją okoliczności, które mają bezpośredni wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy, bowiem postępowanie skarżącego znacząco przedłuża procedowanie w sprawie nieważnościowej, która wpływa na możliwość szybkiego zakończenia postępowania odwoławczego prowadzonego przed Ministrem. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc ponadto, że ilość spraw, które czekają na załatwienie jest nieproporcjonalna do kadry, którą Minister dysponuje dla potrzeb ich rozpoznania. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest skomplikowana oraz, że trwa analiza zgromadzonej w niej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd mając na uwadze stanowisko skarżącego oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach potraktował niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność organu. Ocena przebiegu postępowania w sprawie niniejszej prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym żądanie skargi, rozpoznania przez organ odwołania złożonego przez Skarb Państwa – Lasy Państwowe w dniu 12 października 2012 r., od decyzji Wojewody [...] wydanej w dniu [...] października 2012 r. orzekającej o tym, że zespół pałacowo–parkowy w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznać należało za uzasadnione, a wskazany w treści wyroku termin - za realny do jego dotrzymania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność jednoznacznie naganna – nosi cechę rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Taki brak aktywności Ministra w rozpoznaniu sprawy można mu, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zarzucić. Z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania wynika bowiem, że organ po otrzymaniu akt wraz z odwołaniem nie przedsiębrał żadnych czynności w sprawie. Argumentacja odnosząca się do potrzeby oczekiwania na wynik postępowania w innych sprawach zainicjowanych przez skarżącego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, skoro Minister we właściwym czasie i trybie nie zdecydował o ewentualnym zawieszeniu niniejszego postępowania do czasu ich zakończenia. Nie ulega wątpliwości, że decyzja dotychczas nie została wydana, zaś jedynym środkiem wstrzymania biegu terminów przewidzianych w kodeksie jest, stosownie do treści art.103 k.p.a., zawieszenie postępowania, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Sąd zauważa, że chociaż realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez organ, czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia, to powyższe nie wpływa jednak na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów. Tym samym okoliczności faktyczne niniejszej sprawy determinują ocenę, że zaistniała bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.