II SA/Kr 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr L/291/06 Rady Gminy Iwanowice z dnia 25 października 2006 r. w sprawie ustalenia opłaty za zezwolenie na włączenie się do czynnych sieci gazowych będących własnością Gminy Iwanowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr L/291/06 Rady Gminy Iwanowice z 25 października 2006 r. w sprawie ustalenia opłaty za zezwolenie na włączenie się do czynnych sieci gazowych będących własnością gminy Iwanowice. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 2 i art. 7 oraz art. 84 Konstytucji RP. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwałą Nr L/291/06 Rada Gminy Iwanowice ustaliła opłatę za zezwolenie na włączenie się do czynnych sieci gazowych będących własnością gminy Iwanowie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawa o samorządzie gminnym ) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie (włączenie) się do nich. Podstawy do wprowadzenia kwestionowanych opłat nie dają przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie wystarczającej podstawy do wprowadzenia rzeczonych opłat nie stanowi art. 6 w/w ustawy, jak również takiej podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 w/w ustawy. Przywołane wyżej regulacje prawne ustalają jedynie w sposób ogólny zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Przepisy te stanowią regulację o charakterze ustrojowym, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał, w związku z tym nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków i obciążeń publicznych, w tym w szczególności finansowych. Brak również podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie dawały w szczególności przepisy art. 143 i 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz.518 ze zm.), które określają tryb obciążania właścicieli nieruchomości opłatami adiacenckimi. Ustawodawca określił w w/w przepisach dopuszczalne formy finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Żaden z przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 r., nr 45 poz. 236 ze zm.) nie zawierał i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za budowę urządzeń sieci gazowych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W ocenie skarżącego zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnej sieci gazowej ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej (ukrytej pod postacią udziału we wspólnej inwestycji) i żaden z przepisów prawnych nie uprawnia do nakładania takich opłat. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z art. 84 Konstytucji wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem zakwestionowana opłata została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować jako należności cywilnoprawnej, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawartej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane w sprawie zezwolenia do włączenie się do czynnych sieci gazowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy zezwolenia na włączenie się do czynnych sieci gazowych. Skarżący podkreślił, że ustalona w przedmiotowej uchwale opłata ma charakter przymusowy dla wszystkich "którzy wyrażą zgodę na przyłączenie do sieci gazowej ogólnodostępnej. W świetle powyższego przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza normy z art. 87 ust. 2, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wniosek więc o stwierdzenie nieważności uchwały jest zasadny ze względu na skutki jakie wywiera i charakter aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Iwanowice wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy. Z kolei przepis art. 40 ust. 2 pkt. 4 cytowanej powyżej ustawy samorządowej daje kompetencje radzie gminy do stosowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Gmina Iwanowice poniosła koszty związane z budową sieci gazowych na terenie gminy Iwanowice. Sieci gazowe stały się własnością gminy i - w ocenie organu - wymienione przepisy dają podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały (stanowienie zasad i trybu korzystania z urządzeń i ustalenia opłat). Organ nadmienił, że przedmiotowa uchwała nie była wcześniej kwestionowana przez organ nadzoru - Wojewodę Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Skarga zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr L/291/06 Rady Gminy Iwanowice z 25 października 2006 r. w sprawie ustalenia opłaty za zezwolenie na włączenie się do czynnych sieci gazowych będących własnością gminy Iwanowice. Na wstępie należy wskazać na kwestie natury ogólnej. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnieni; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10). Zaskarżona uchwała posiada więc wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są zgodnie z § 1 wszystkie "osoby fizyczne i podmioty gospodarcze prowadzące działalność gospodarczą" i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty w zamian za "zezwolenie na włączenie się do czynnych sieci gazowych będących własnością Gminy Iwanowice" czyli za na możliwość korzystania z ww. sieci gazowej. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Wypada przy tym wskazać, że zaliczenie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego stanowiło okoliczność bezsporną między stronami. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, która uprawnia radę gminy do jej uchwalenia. Ani bowiem w dacie wydania uchwały nr L/291/06 Rady Gminy Iwanowice z 25 października 2006 r. ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za zezwolenie na włączenie (przyłączenie) do sieci gazowych, będących własnością gminy. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz. U. 2013, poz. 594) ani w ustawach szczegółowych wskazanych w odpowiedzi na skargę tj. ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261 poz.2603 z późn. zm.) i ustawie 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011, nr 45, poz. 239 ze zm.). Nadto należy wskazać, Sąd nie dopatrzył się również upoważnienia ustawowego do podjęcia przez Radę Gminy Iwanowice przedmiotowej Uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili jej uchwalenia. Zgodnie natomiast z Konstytucją RP akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ( art. 94). Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze złożonej przez Wojewodę Małopolskiego. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 marca 2007 r, sygn. akt II SA/Lu 965/06, w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu ; wyrok WSA w Krakowie z 12.12.2011 r. , sygn. akt II SA/Kr 1686/11; wyrok 24. 04. 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 112/13). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uwzględniając również przepis art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.