IV SA/Po 112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy Opatówek z dnia 22 marca 2001r. nr 205/01 w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Sieć wodociągowa z przyłączami dla Gminy Opatówek" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 22 marca 2001 r. - na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.e w zw. z art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz.74 ze zm., zwanej dalej u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym) - Rada Gminy Opatówek podjęła uchwałę nr 205/01 w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Sieć wodociągowa z przyłączami dla Gminy Opatówek". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Kaliszu zarzucając jej rażące naruszenie art.7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e oraz art.58 u.s.g. poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały nr 205/01 wskazano art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 9 lit.e oraz art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W § 2 uchwały Rada Gminy Opatówek ustaliła, że właściciele nieruchomości, zarządcy, wieczyści użytkownicy i najemcy mogą uczestniczyć w budowie sieci wodociągowej z przyłączami na terenie Gminy Opatówek, przy czym w § 3 ust.1 i 2 uchwały wskazano kwotowy udział w/w podmiotów w budowie kanalizacji. Natomiast w § 4 uchwały wskazano zasady rozkładania w/w należności na raty, a w § 5 przyjęto, że właściciel, zarządca, wieczysty użytkownik i najemca nieruchomości nie biorący udziału w budowie sieci wodociągowej z przyłączami może przyłączyć swoją nieruchomość do sieci wodociągowej po uiszczeniu na rzecz Gminy Opatówek zrewaloryzowanego udziału określonego w § 3 i 4 uchwały. Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia do sieci wodociągowej stanowiącej własność gminy. Uchwała nakazała im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej kwoty. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie (właściciele, zarządcy, wieczyści użytkownicy, najemcy), a nie imiennie. Dyspozycja uchwały określiła postępowanie jej adresatów i miała zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Prokurator podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2009r. o sygn. II SA/Kr 443/03) Ponadto Prokurator podniósł, że art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 9 lit.e oraz art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonych uchwał. Artykuł 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. jedynie ogólnie określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Przepisem takim nie może być także powołany w podstawie kwestionowanej uchwały artykuł 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących, zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko zobowiązań w zakresie nakładów gospodarczych, nakierowanych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego, jak również w zakresie ich naprawy i doprowadzenia do stanu użyteczności, których wartość przekracza granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, i które jak słusznie podkreśla się w doktrynie w ramach tych granic zaciąga samodzielnie wójt gminy, jako wykonawca budżetu i gestor mienia komunalnego. Natomiast art.58 u.s.g. wprowadza zasadę, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów z których zobowiązania te zostaną pokryte. W przekonaniu skarżącego przepisy te nie mogły być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na mieszkańców gminy dodatkowe obciążenia finansowe za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej i partycypowania w kosztach jej budowy. W ocenie Prokuratora opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom Gminy Opatówek daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia. Z tego względu jego zdaniem nie można uznać w rozpatrywanym przypadku opłaty "przyłączeniowej" za dobrowolną. Reasumując w ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została wydana bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem. Rada Gminy Opatówek wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do meritum Rada wskazała, że zaskarżona uchwała dotyczyła realizacji inwestycji i nie była aktem prawa miejscowego. Wynika to jej zdaniem z powołanej w zaskarżonej uchwale podstawy prawnej, tytułu, jej treści. Tylko rada w drodze uchwały mogła wyrazić zgodę na zaciągnięcie zobowiązań w zakresie podejmowania remontów i inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Zaskarżona uchwała w ocenie organu nie miała ani charakteru abstrakcyjnego, ani generalnego W szczególności takiego charakteru nie miały § 1 i 2 zaskarżonej uchwały. O dobrowolności przystępujących do realizacji inwestycji mieszkańców świadczy fakt, że zawarto z nimi dobrowolnie podpisane dwustronne umowy cywilnoprawne. Świadczy o tym użyte w § 2 uchwały sformułowanie "mogą". Zdaniem Rady postanowienia § 2 i następnych podjęte zostały w celu wykonania określonego zadania gminnego i miały charakter norm prawa o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym. Zaskarżona uchwała nie nałożyła obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej, a jej normy nie miały charakteru generalnego i abstrakcyjnego i nie stanowiły aktu prawa miejscowego. Organ wskazał, że również organ nadzoru nie dopatrzył się sprzeczności z prawem w/w uchwały. W ocenie organu wobec tego nie może ostać się zarzut Prokuratora sformułowany w skardze, że zaskarżona uchwała nałożyła obowiązek ponoszenia odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej, oraz że normy w/w uchwały miały charakter generalny i abstrakcyjny, a także że stanowiły akt prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. Prokurator podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Przedmiotem oceny Sądu była podjęta na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.e w zw. z art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwały Rady Gminy Opatówek z dnia 22 marca 2001r., nr 205/01 w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Sieć wodociągowa z przyłączami dla Gminy Opatówek". W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał stosowne opłaty i w tym zakresie wywołała ona skutki prawne. Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić jej charakter. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych i nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakładała w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiadała wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały były wszystkie osoby (podmioty), które wykazywały zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależniała od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale widnieje zapis, że jej adresaci jedynie mogą uczestniczyć w budowie sieci wodociągowej na terenie Gminy Opatówek, jednakże zapis ten należy odczytywać w połączeniu z pozostałą treścią zaskarżonej uchwały. Z treści tej nie wynika zaś, by była możliwość bezpłatnego podłączenia do sieci wodociągowej. Dobitnie świadczy o tym zapis, że podmioty nie uczestniczące w budowie sieci wodociągowej z przyłączami mogą przyłączyć swoją nieruchomość do sieci wodociągowej jedynie po uiszczeniu na rzecz Gminy Opatówek zrewaloryzowanego udziału (opłaty), który uiszczały podmioty uczestniczące w budowie tej sieci. Tak więc z treści zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że podmioty uczestniczące w budowie sieci wodociągowej – i ponoszące w związku z tym stosowne udziały (opłaty) – mogą później się podłączyć do tejże sieci bez ponoszenia dalszych opłat. Zaś podmioty nie uczestniczące w budowie sieci wodociągowej mogą się podłączyć do tejże sieci po uiszczeniu zrewaloryzowanych udziałów (opłat). Tym samym obydwie kategorie podmiotów w świetle treści zaskarżonych uchwał musiały przed podłączeniem się do sieci wodociągowej wpłacić na rzecz Gminy Opatówek określone w zaskarżonej uchwale udziały. W szczególności na uwagę zasługuje zapis § 5 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym właściciel, zarządca, użytkownik wieczysty, najemca nieruchomości nie biorący udziału w budowie sieci wodociągowej z przyłączami dla miejscowości Opatówek może przyłączyć swoją nieruchomość do sieci wodociągowej po uiszczeniu na rzecz Gminy Opatówek zrewaloryzowanego udziału określonego w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Powyższe brzmienie jednoznacznie wskazuje, że każda osoba chcąca podłączyć się w przyszłości do sieci wodociągowej jest obowiązana ponosić stosowne opłaty. Wobec powyższego twierdzenie organu o dobrowolności ponoszenia opłaty nie znajduje uzasadnienia. Faktycznie dana osoba (podmiot) mogła dobrowolnie uczestniczyć w kosztach budowy, ale jednocześnie nie mogła się podłączyć do sieci bez poniesienia stosownej opłaty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy sieci wodociągowej (i analogicznie kanalizacji sanitarnej) jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W dalszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa stanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Natomiast w myśl ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe, jeżeli było to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, że ewentualną nieprecyzyjność tego upoważnienia należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Kwestionowana uchwała została oparta na art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.e w zw. z art.58 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że artykuł 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. jedynie ogólnie określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Tym samym nie mógł on stanowić samodzielnej podstawy prawnej z uwagi na to, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Zgodzić także należy się z Prokuratorem, że przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. dotyczy tylko zobowiązań w zakresie nakładów gospodarczych, nakierowanych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego, jak również w zakresie ich naprawy i doprowadzenia do stanu użyteczności, których wartość przekracza granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, i które jak słusznie podkreśla się w doktrynie w ramach tych granic zaciąga samodzielnie wójt gminy, jako wykonawca budżetu i gestor mienia komunalnego. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Zasadnie również zarzucono, że art.58 u.s.g. wprowadza jedynie zasadę, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów z których zobowiązania te zostaną pokryte. Bez wątpienia więc wspomniane przepisy mają charakter ogólnych przepisów kompetencyjnych. Sąd orzekający w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00 (Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. oraz art.58 u.s.g. Podstawą podjęcia uchwał nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwał stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności. W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro powołane w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna przepisy w ogóle nie zawierały upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mogły one upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art.147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Natomiast w myśl art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. MZ