II OSK 1553/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 121/10 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 121/10, w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, w punkcie III. zasądził od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy S. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na terenie Gminy S. Stosownie do § 1 tej uchwały budowa przedmiotowej kanalizacji i oczyszczalni realizowana będzie przy współudziale mieszkańców Gminy. Udział mieszkańców, zwany wkładem mieszkańców w budowę kanalizacji sanitarnej polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Gminy z przeznaczeniem na realizację poszczególnych etapów inwestycji (§ 2) i realizowany będzie w oparciu o umowę zawartą z Wójtem (§ 3). W § 4 określono, że udział mieszkańców w realizację poszczególnych etapów inwestycji wyniesie 1.200 zł. W § 5 stwierdzono, że wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zaliczana będzie na poczet opłaty adiacenckiej w tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji. J. S., mieszkaniec Gminy S., wezwał w dniu [...] grudnia 2009 r. Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 84 Konstytucji RP, ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na powyższe wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 26 stycznia 2010r. J. S. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy S. nr [...] wnosząc o jej unieważnienie jako niezgodnej z prawem. Skarżący powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania te obejmują sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wskazał również, że jak wynika z treści art. 84 Konstytucji RP, nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego podstawy do nakładania na mieszkańców obowiązku częściowego pokrycia kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków nie należy upatrywać w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, albowiem jedyną prawną możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości, stanowi wniesienie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu uchwała nie może być uznana za nieważną, z przyczyn określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż od momentu podjęcia uchwały upłynął ponad rok, a przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazano również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny Wojewody Świętokrzyskiego w trybie nadzorczym, który w zakresie legalności uchwały nie dopatrzył się naruszenia prawa. Ponadto organ stwierdził, że udział skarżącego polegał w istocie na dokonaniu opłaty z tytułu rzeczywiście wykonanego przez Gminę przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości skarżącego, na podstawie zawartej przez Gminę ze skarżącym umowy z dnia [...] marca 2006 r. Zgodność z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu zawartych umów potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 2004r. sygn. III SK 39/04. Zdaniem organu działania skarżącego zmierzają jedynie do niezasadnego zwolnienia z konieczności zwrotu niezapłaconych na rzecz Gminy środków jakie ta wydatkowała z tytułu wykonania na jego rzecz przyłącza kanalizacyjnego, na którego wykonanie zezwolił i z niego korzysta. Nadto podkreślono, że zaskarżona uchwała nie ma już na terenie Gminy zastosowania z uwagi na zakończenie inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że powołane przez organ przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., nie mogły stanowić podstawy podjęcia uchwały w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na terenie Gminy S. Jak bowiem wskazał Sąd, w dacie podejmowania przez Radę Gminy w S. zaskarżonej uchwały żaden przepis obowiązującego prawa nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Podstawą zaś do nałożenia ciężarów i świadczeń publicznych, stosownie do art. 84 Konstytucji RP mogą być tylko przepisy ustawy. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Przepis ten bowiem formułuje wyłączną kompetencję Rady Gminy w sprawach związanych z budżetem. Podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, jak stwierdził Sąd, nie mogą być także przepisy art. 144 i 148 u.g.n. Z przepisów tych wynika jedynie, że prawną formą uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest opłata adiacencka, której ustalenie następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w formie uchwały. Upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały Sąd nie dopatrzył się również z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Dopiero realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przewidziany w art. 15 ust. 2 tej ustawy obowiązek wykonania przyłączy nie oznacza jednak obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Treść § 2 kwestionowanej uchwały w sposób jednoznaczny wskazuje, że określony w wysokości 1.200 zł wkład mieszkańców w budowę kanalizacji był przeznaczony "na realizację poszczególnych etapów inwestycji", a nie jak podniesiono w odpowiedzi na skargę za wykonanie przez Gminę przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości, w tym do nieruchomości skarżącego. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina w istocie przeniosła część ciężaru polegającego na wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na podmioty zobowiązane do poniesienia ciężaru finansowego wynikającego z budowy przyłączy. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wykonanie przyłączy jest indywidualna sprawą osoby o to się ubiegającej. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższej oceny, jak stwierdził Sąd, nie może zmienić ocena dokonana przez Wojewodę Świętokrzyskiego, sąd bowiem orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w żadnym zakresie nie jest związany dokonaną przez organ administracji oceną prawną dotyczącą zaskarżonego aktu. Bez znaczenia dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał treść wyroków zapadłych w sprawach cywilnych, na które powołuje się organ, albowiem zarówno zakres orzekania jak i stosowane przepisy stanowią o odrębnej właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Dokonując ustalenia, czy skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, Sąd podkreślił, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera wszystkie cechy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy S. Skierowana była do wszystkich mieszkańców Gminy oraz nakazywała im określone zachowanie tj. obowiązek uiszczenia z tytułu udziału w budowie kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków opłat na rzecz Gminy. Jako zatem akt prawa miejscowego przedmiotowa uchwała nie podlega wyłączeniu z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powołując się zaś na art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy w S. wskazała następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. polegającego na przyjęciu założenia, że Uchwała Rady Gminy w S. stanowi akt prawa miejscowego, gdy tymczasem w ocenie skarżącego uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym doszło do naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g. i wobec tego również naruszenia art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powinien skargę odrzucić. II. naruszenie art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przedmiotowej skargi J. S. do rozpoznania podczas, gdy "uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie tej samej uchwały Rady Gminy w S. skargę oddalił postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 414/08". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie ze względu na brak jej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie tej nie występuje. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdy tymczasem aktem takim nie jest a Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ją w tej sytuacji odrzucić. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. z uwagi na przyjęcie skargi J.S. do rozpoznania w sytuacji gdy uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie tej samej uchwały postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 414/08 skargę oddalił. Już w tym miejscu należy wyjaśnić, że ten zarzut jest bezpodstawny, bo Naczelny Sąd Administracyjny skargę dotyczącą tej samej uchwały odrzucił z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych a nie oddalił. Nie jest zasadny także zarzut pierwszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zaskarżoną przez J. S. uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej za akt prawa miejscowego i stwierdzając jej nieważność dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że krąg jego adresatów nie jest określony a sama uchwała nie wyczerpuje się poprzez stosowanie. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie kwestia zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie są aktami prawa miejscowego, wydanymi bez podstawy prawnej. Ani w dacie podejmowania uchwały ani obecnie nie ma przepisu który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały o takim przedmiocie, podstawy takiej stanowić nie może art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego także w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Sąd I instancji zasadnie uznał, badając charakter zaskarżonej uchwały, że tylko budowa przyłączy dokonywana jest na koszt zainteresowanych osób, nie mają one jednak prawnego obowiązku partycypowania w kosztach "realizacji poszczególnych etapów inwestycji". Adresatami uchwały byli mieszkańcy gminy a uchwała nakładała na nich obowiązki o charakterze prawnym, prawem nieprzewidziane. Uczestniczenie właścicieli i użytkowników nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, a taką opłatę - w drodze decyzji - może ustalić wójt, burmistrz, prezydent, po stworzeniu warunków przyłączenia się do sieci. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjna jako niemającą uzasadnionych podstaw należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tejże ustawy.