II SA/Ke 121/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 24 listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 listopada 2005r. Rada Gminy S. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na terenie Gminy S. Zgodnie z § 1 tej uchwały budowa przedmiotowej kanalizacji i oczyszczalni realizowana będzie przy współudziale mieszkańców Gminy. Udział mieszkańców, zwany wkładem mieszkańców w budowę kanalizacji sanitarnej polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Gminy z przeznaczeniem na realizację poszczególnych etapów inwestycji (§ 2) i realizowany będzie w oparciu o umowę zawartą z Wójtem (§ 3). W § 4 określono, że udział mieszkańców w realizację poszczególnych etapów inwestycji wyniesie 1.200 zł. W § 5 stwierdzono, że wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zaliczana będzie na poczet opłaty adiacenckiej w tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji. J. S. mieszkaniec Gminy S. wezwał w dniu 1 grudnia 2009r. na piśmie, Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 84 Konstytucji RP, ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na powyższe wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 26 stycznia 2010r. J. S. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy S. nr [...] wnosząc o jej unieważnienie jako niezgodnej z prawem. Skarżący powołując brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania te obejmują sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Jednocześnie z treści art. 84 Konstytucji RP wynika, że nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Zdaniem skarżącego podstawy do nakładania na mieszkańców obowiązku częściowego pokrycia kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków nie daje również art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, albowiem jedyną prawną możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości, stanowi wniesienie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu uchwała nie może być uznana za nieważną, z przyczyn określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż od momentu podjęcia uchwały upłynął ponad rok, a przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Dodatkowo podniesiono, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Wojewody w trybie nadzorczym, który w zakresie legalności uchwały nie dopatrzył się naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż udział skarżącego polegał w istocie na dokonaniu opłaty z tytułu rzeczywiście wykonanego przez Gminę przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości skarżącego, na podstawie zawartej przez Gminę ze skarżącym umowy z dnia 23.03.2006r. Zgodność z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu zawartych umów potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 2004r. sygn. III SK 39/04. Zdaniem organu działania skarżącego zmierzają jedynie do niezasadnego zwolnienia z konieczności zwrotu niezapłaconych na rzecz Gminy środków jakie ta wydatkowała z tytułu wykonania na jego rzecz przyłącza kanalizacyjnego, na którego wykonanie zezwolił i z niego korzysta. Przywołano wyroki zapadłe w sprawach cywilnych, zobowiązujących mieszkańców do zapłaty na rzecz Gminy z tytułu wykonanych przyłączy pomimo stwierdzenia nieważności takich umów. Nadto podkreślono, że zaskarżona uchwała nie ma już na terenie Gminy zastosowania z uwagi na zakończenie inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Na wstępie należy wskazać, że warunki dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zostały spełnione. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w S. dnia 1.12.2009r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia mu przez organ odpowiedzi na w/w wezwanie, wniósł w przewidzianym prawem terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., nie mogły stanowić podstawy podjęcia uchwały w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na terenie Gminy S. Trzeba bowiem wskazać, że w dacie podejmowania przez Radę Gminy w S. zaskarżonej uchwały żaden przepis obowiązującego prawa nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Trafnie zauważa skarżący, że podstawą do nałożenia ciężarów i świadczeń publicznych, stosownie do art. 84 Konstytucji RP mogą być tylko przepisy ustawy. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Przepis ten bowiem formułuje wyłączną kompetencję Rady Gminy w sprawach związanych z budżetem. Podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogą być także przepisy art. 144 i 148 u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 i 2 u.g.n. właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę adiacencką może, w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n., ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 148 u.g.n. dotyczy terminu powstania obowiązku wnoszenia opłaty adiacenckiej oraz jej waloryzacji. Z przedstawionej regulacji wynika więc, że jedyną prawną formą uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest opłata adiacencka, której ustalenie następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w formie uchwały. Upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały nie zawierają także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Dopiero realizację budowy przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przewidziany w art. 15 ust. 2 tej ustawy obowiązek wykonania przyłączy nie oznacza jednak obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Treść § 2 kwestionowanej uchwały w sposób jednoznaczny wskazuje, że określony w wysokości 1200zł wkład mieszkańców w budowę kanalizacji był przeznaczony "na realizację poszczególnych etapów inwestycji", a nie jak podniesiono w odpowiedzi na skargę za wykonanie przez Gminę przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości, w tym do nieruchomości skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Gmina w istocie przeniosła część ciężaru polegającego na wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na podmioty zobowiązane do poniesienia ciężaru finansowego wynikającego z budowy przyłączy. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wykonanie przyłączy jest indywidualna sprawą osoby o to się ubiegającej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ocena Wojewody, który jest organem uprawnionym z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym do kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy, nie wyłącza odmiennej oceny poddanej pod osąd uchwały rady gminy. Wynika to z samej istoty instytucji skargi na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organy określonej w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd orzekając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w żadnym zakresie nie jest związany dokonaną przez organ administracji oceną prawną dotyczącą zaskarżonego aktu. Bez znaczenia dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy uznać treść wyroków zapadłych w sprawach cywilnych, na które powołuje się organ, albowiem zarówno zakres orzekania jak i stosowane przepisy stanowią o odrębnej właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. należało ustalić, czy skarga dotyczy aktu prawa miejscowego. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem forma wyroku uwzględniającego skargę. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy zatem rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zawiera wszystkie cechy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy S. Skierowana była do wszystkich mieszkańców Gminy oraz nakazywała im określone zachowanie tj. obowiązek uiszczenia z tytułu udziału w budowie kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków opłat na rzecz Gminy. Powyższe stanowisko w kwestii kwalifikowania tego typu uchwał do kategorii aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006r., sygn. I OSK 1336/05, LEX nr 194876). Jako akt prawa miejscowego przedmiotowa uchwała nie podlega wyłączeniu z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Przepis ten stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się: wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.