I SA/Wa 1380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] ([...]), obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz nabycie prawa własności budynków położonych na tym gruncie, w tym część za odpłatnością. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa bowiem w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej w obiegu prawnym istniała decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] przy ul. [...] w W., na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², a także decyzja Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] przy ul. [...] w W., na terenie działki nr [..] z obrębu [...] o pow. [...] m². Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda [...] błędnie określił stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która - uwzględniając ww. decyzje - winna wynosić nie [...]%, a [...]% wartości gruntu, stosownie do art. 72 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 3 ugn. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...]. Natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., wskazując, iż wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony, a tym samym nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Budownictwa wniosła [...] Sp. z o.o. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [..] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] nr [..] z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji podniósł, że umorzenie postępowania ma miejsce ponieważ postępowanie zostało wznowione na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania. Tak więc ograny uznały, iż postępowanie wznowieniowe było nieprawidłowe, a tym samym zasadne jest rozstrzygnięcie o umorzeniu takiego postępowania. Wnioskowanie takie jest błędne albowiem osoba, na której wniosek wznowiono postępowanie, jest stroną postępowania toczącego się po wznowieniu niezależnie od jego wyniku (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000, sygn. akt I SA 2080/98, LEX nr 77605). Stosownie do art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz w art. 145a Kpa następuje tylko na żądanie strony. Jeżeli organ właściwy do rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania uzna, że żądanie wznowienia nie pochodzi od strony wówczas na podstawie art, 149 § 3 Kpa wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W przypadku natomiast, gdy organ administracji publicznej - jak w tej sprawie - stojąc na stanowisku, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 Kpa uzasadniające wznowienie postępowania wznowił postępowanie, to stosownie do postanowień art. 149 § 2 Kpa obowiązany jest przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania, jeśli w jego wyniku organ dojdzie do wniosku, że jednak nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art, 145 § 1 Kpa, ponieważ brak jest przesłanek wznowieniowych, wówczas w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 Kpa wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Po wznowieniu postępowania mogą zapaść rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 i 2 Kpa. Przepisy nie przewidują natomiast możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w art. 105 § 1 i 2 Kpa, to brak było podstaw do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1878/07 oddalił skargę kasacyjną Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. wskazując, iż umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania niewątpliwie należy rozważać na podstawie art.105 § 1 Kpa. Będzie ono miało zatem miejsce na przykład wtedy, gdy wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie załatwionej przez organ w formie cywilnoprawnej. Postępowanie w sprawie wznowienia staje się ponadto bezprzedmiotowe w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, czy też w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Taka sytuacja nie zachodzi jednak, gdy w wyniku postępowania, przeprowadzonego zgodnie z art. 149 § 2 Kpa organ dojdzie do przekonania, że wniosek o wznowienie postępowania złożył nie legitymowany podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w takim przypadku wznowione postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe i w konsekwencji nie istnieją podstawy do umorzenia tego postępowania. Jeżeli osobie, która domagała się wznowienia postępowania rzeczywiście nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można mówić o żadnych przyczynach wznowienia postępowania. Skoro nie zachodzą przesłanki wznowieniowe, to brak jest również podstaw do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa. Organ zobowiązany jest więc do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt.1 Kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosła [...] Sp. z o. o. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w okresie [...] była użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu i w związku z decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] została obciążona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych w wysokości [...]% wartości gruntu za okres od [...] 2001 r., tym samym kwestionowana decyzja wpłynęła bezpośrednio na sytuację prawną odwołującej się. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrując odwołanie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia wnioskodawca powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Minister zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...], jak również nie służył mu w tej dacie tytuł prawny do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową. Ponadto wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości zarówno w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania jak i obecnie. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o. o. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2000 r., Rep. [...], natomiast aktem notarialnym Rep [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] Sp. z o. o. zbyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości [...] Sp. z o. o. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania, że [...] Sp. z o. o. posiada legitymację do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] wskazując, iż na mocy tejże decyzji obowiązany był do ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w błędnie określonej stawce procentowej, a także podnosząc, iż powyższe spowodowało [...]. Reasumując Minister stwierdził, że [...] Sp. z o.o. ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, a zatem brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka mogła wystąpić w trybie art. 73 ust. 2 ugn o zmianę stawki procentowej, jeżeli nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 71 ust. 4 ugn poprzez stwierdzenie, że [...] Sp. z o.o. nie ma w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie art. 72 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 221 ust. 3 ugn. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ pierwszej i drugiej instancji orzekł o braku przymiotu strony opierając się tylko i wyłącznie na ustaleniu, iż w dniu składania wniosku o wznowienie postępowania Spółka nie posiadała żadnych praw do nieruchomości, jak również nie miała tytułu do nieruchomości w dniu wydania decyzji. Organ nie wziął przy tym pod uwagę i nie odniósł się w tym zakresie do takich okoliczności jak to, że: 1) [...] Sp. z o.o. posiadała status wieczystego użytkownika nieruchomości, na którym ciążył i nadal ciąży obowiązek uiszczania opłat rocznych za lata [...] naliczonych na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] z przyjęciem błędnej stawki na poziomie [...] % ceny; 2) płatność przypadała w czasie, gdy [...] Sp. z o. o. była wyłącznie uprawniona do korzystania z prawa wieczystego użytkowania, a zarazem wyłącznie zobowiązana do regulowania opłat z tego tytułu. Łącznie wskutek wadliwej decyzji ustalającej wysokość opłaty rocznej [...] Sp. z o. o. została obciążony obowiązkiem uregulowania kwoty [...] zł; 3) przedmiotowa decyzja określająca m. in. wysokość opłaty jest aktem kształtującym prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego, a jej adresatem w odniesieniu do zobowiązania z tytułu opłat rocznych za dany okres nie może być żaden inny podmiot jak ten, któremu prawo użytkowania wieczystego służyło w danym okresie i za który to okres obowiązany jest płacić opłatę. Z tego wynika, iż w zakresie ustalonej stawki opłat za lata [...] r. jedynym podmiotem mającym interes prawny w żądaniu uchylenia decyzji był [...] Sp. z o.o. Skarżąca Spółka wskazała także, że zaskarżone decyzje organu pierwszej i drugiej instancji nie rozpoznały merytorycznie wniosków odwołującego się opartych na przepisach ugn i w tym zakresie została decyzje zostały wydane z pominięciem art. 221 ust. 3 oraz art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn. Dalej [...] Sp. z o. o. dodała, że nabycie przedmiotowego prawa przez nią nastąpiło, gdy sposób użytkowania tegoż prawa był rozstrzygnięty i to w sposób przesądzający dla ustalenia wysokości opłaty rocznej na poziomie [...]%. Nadto wskazała, że przyczyną ustalenia opłaty w błędnej wysokości był brak należytego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, który nie ustalił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i związanej z nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2000 r. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i wniosek [...] Sp. z o.o. o wznowienie postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (prawomocny wyrok z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1878/07). Zdaniem Sądu, w sprawach sądowoadministracyjnych sądy administracyjne przesądziły jedynie to, że jeżeli po formalnym wznowieniu postępowania organ uznał, że wnioskodawca (powołujący się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa) nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania, to wówczas właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (wydana w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa), a nie decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego (wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie wypowiadały się, co do tego, czy [...] Sp. z o. o. ma interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją uwłaszczeniową. Przedmiotem oceny tych sądów było jedynie to w jakiej formie prawnej przewidzianej przez Kpa winien działać organ w opisanej wyżej sytuacji. Przechodząc do meritum sprawy należy rozpocząć od tego, że we wniosku [...] Sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakwestionowano decyzję uwłaszczeniową, w części która ustalała opłatę roczną za użytkowanie wieczyste w stawce procentowej [...]%, a zatem tego zakresu rozstrzygnięcia dotyczy postępowanie wznowieniowe. Wobec tego rozważania organów wskazujące na brak po stronie Spółki prawa do gruntu w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, w dacie wniesienia wniosku o wznowienie i w chwili orzekania przez organy nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia interesu prawnego Spółki, o którym mowa w przepisach art. 28 w zw. z art. 147 Kpa. W niniejszej sprawie istotne jest to, że na mocy umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego (akt notarialny z dnia [...] grudnia 2000 r., Rep. [...]) Spółka nabyła nie tylko prawo użytkowania wieczystego. Z ust. [...] umowy wynika, że [...] Sp. z o. o. przejmuje na siebie ciężary związane z nabywanym prawem do gruntu. W wyroku z dnia 16 grudnia 1999 r., sygn. akt II CKN 639/98 (OSNC 2000/6/121) Sąd Najwyższy stwierdził, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu wiąże każdego kolejnego nabywcę tego prawa. Skoro zatem na Spółkę przeszedł obowiązek uiszczania opłat rocznych w stawce procentowej [...]%, obowiązek ten został ukształtowany decyzją uwłaszczeniową (w tym zakresie decyzja ta ma charakter konstytutywny), obowiązek ten ma charakter obowiązku prawnego, a Spółka kwestionuje wysokość stawki procentowej tej opłaty, to ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 147 Kpa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., w części dotyczącej ustalonej na poziomie [...] % wartości nieruchomości stawki procentowej (pkt III decyzji uwłaszczeniowej). Interes skarżącej w sprawie o wznowienie wzmacnia fakt, że obecnie przed Sądem Okręgowym [...] zawisła sprawa [...]. [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] oraz Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiając [...] Sp z o. o. przymiotu strony działali z naruszeniem art. 28 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, dla oceny interesu prawnego Spółki do wznowienia postępowania administracyjnego nie ma znaczenia tryb zmiany stawki procentowej wskazany w art. 73 ust. 2 ugn. Pomijając to, że tryb z art. 73 ust. 2 ugn jest uruchamiany z inicjatywy właściwego organu, a nie użytkownika wieczystego Sąd wskazuje, że Spółka dopiero w 2004 r. (już po zbyciu prawa użytkowania wieczystego) wniosła o wznowienie postępowania, gdzie powołała się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Z powyższego wynika, że Spółka do chwili wnoszenia o wznowienie uważała ustaloną w decyzji uwłaszczeniowej stawkę opłaty rocznej za właściwą, w związku z tym w okresie, gdy Spółka była użytkownikiem wieczystym, skarżąca uważała, że nie zachodziła potrzeba zmiany stawki procentowej opłaty rocznej. W niniejszej sprawie Sąd nie oceniał, czy wniosek Spółki o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, ponieważ sprawa wznowieniowa zakończyła się na etapie badania interesu prawnego wnioskodawcy. Wojewoda [...] nie przeprowadzał bowiem postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] uzna interes prawny [...] Sp. z o. o. do wznowienia postępowania. Organ rozpatrzy wniosek Spółki o wznowienie postępowania i przeprowadzi postępowanie, co do przyczyn wznowienia. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności procesowe lub wyda decyzję, w zależności od zaistniałych okoliczności sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).