II OSK 1847/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w W.) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził plan realizacyjny ogólny przebiegu napowietrznej linii 110 kV na odcinku od istniejącej linii 110 kV – słup nr 1 – nr 11 do bramki w cel zasilenia stacji energetycznej 110/15 Kv [...] w W. Wniosek o uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła L.G. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie m.in. art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", Prezydent m.st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia we ww. trybie decyzji nr [...], wskazując, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania. Zdaniem organu, żądanie uchylenia decyzji winno pochodzić od strony, czyli adresata pierwotnie wydanej decyzji. Zaś wnioskodawczyni nie była jej adresatem. Na skutek zażalenia wniesionego przez L.G., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), postanowieniem nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody, stanowisko że przymiot strony został w tej sprawie ograniczony do adresata decyzji nie jest usprawiedliwione. O tym, że określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygają przepisy prawa. Zatem organ pierwszej instancji winien ustalić interes prawny wnioskodawczyni w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, przy uwzględnieniu zasady z art. 28 k.p.a. Organ każdorazowo jest bowiem zobowiązany do ustaleniu kręgu stron postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie art. 61a w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazując na normę art. 61a § 1 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku tego postępowania organ winien je zakończyć decyzją umarzającą postępowanie. W sytuacji niniejszej należy podzielić ocenę organu odwoławczego, że ocena przymiotu strony L.G. w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem wymagała dokonania (po wszczęciu postępowania) ustaleń na podstawie całości materiału dowodowego. Wszczęcie postępowania uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (np. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Dalej Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Przy czym przymiotu strony nie można wyjaśnić w drodze pozaprocesowej. Tak więc, zdaniem Sądu, z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., zasadnym było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i nakazanie przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy wnioskująca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczny do złożenia wniosku o uchylenie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego – k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ może wszcząć postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa i fakt ten jest oczywisty, nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania procesowego. W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a przede wszystkim kwestionowany wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie L.G. złożyła, w trybie art. 154 k.p.a., wniosek o uchylenie/zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny przebiegu napowietrznej linii 110 kV na odcinku od istniejącej linii 110 kV – słup nr 1 – nr 11 do bramki w cel zasilenia stacji energetycznej 110/15 kV V w W. Organ pierwszej instancji ustalając, iż ww. decyzja z dnia [...] lipca 1978 r. nie była kierowana do wnioskodawczyni uznał, iż nie ma ona przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc brak przesłanki podmiotowej spowodował, iż na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż z treści art. 61a § 1 k.p.a., a odczytywanego z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nieposiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej), bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Tylko więc podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie powołując się na interes prawny, nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. Natomiast w przeciwnym razie postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Nie jest sporne, iż generalnie ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania rozpoznawczego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że sam fakt niekierowania decyzji nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1978 r. do L.G. stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też trafnie organ odwoławczy, na skutek wniesionego zażalenia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zasadnie podnosząc, iż stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki uchylenia lub zmiany tej decyzji. Tym samym obowiązkiem organu pierwszej instancji wynikającym z przepisów procedury administracyjnej było w tej sprawie, dotyczącej przecież trybu nadzwyczajnego, ustalić czy wnioskodawczyni ma interes prawny w domaganiu się uchylenia/zmiany wskazywanej wyżej decyzji, zaś interes taki może w szczególności wynikać z okoliczności usytuowania na nieruchomości wnioskodawczyni spornej inwestycji objętej decyzją której dotyczył wniosek, a to ustalenie winno być przeprowadzone w postępowaniu rozpoznawczym, po wszczęciu przedmiotowego postępowania. Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia podjętego w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwie ocenił prawidłowość podjętego przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia i trafnie w konsekwencji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Stanowiska tego nie może zmienić zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje, iż decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny przebiegu napowietrznej linii 110 kV na odcinku od istniejącej linii 110 kV – słup nr 1 – nr 11 do bramki w cel zasilenia stacji energetycznej 110/15 kV [...] w W., jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, a to powoduje, iż niewłaściwe przyjęto w sprawie, że organ może wszcząć postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa i fakt ten jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Dla zastosowania opisanego trybu jest zatem niezbędne, aby decyzja, która jest jego przedmiotem, dla żadnej ze stron nie tworzyła praw, a jednocześnie by za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Przede wszystkim podnieść należy, iż ewentualne nabycia prawa z decyzji jest przesłanką negatywną dla uwzględnienia żądania uchylenia/zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., natomiast nie może to stanowić podstawy do zastosowania trybu z art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania, tak jak wadliwie przyjmuje to w złożonym środku odwoławczym skarżący kasacyjnie. Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej powinna i musi być dokonywana w postępowaniu rozpoznawczym, bowiem stanowi to element oceny merytorycznej wynikającej z podstawy materialnoprawnej takiego rozstrzygnięcia. Przesądzenie tej kwestii poza postępowaniem rozpoznawczym i do tego bez zapewnienia czynnego udziału jednostki byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. Reasumując wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.