VII SA/Wa 1959/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi R.P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] lipca 2014 r. ,na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu zażalenia L. G. na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...],[...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1978 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny-ogólny przebiegu napowietrznej linii 110 kV na odcinku od istniejącej linii 110 kV - słup Nr 1 - Nr 11 do bramki w celu zasilania stacji energetycznej 110/15 kV RPZ K. oraz plan sytuacyjny przebiegu linii 110 kV wydanej na wniosek Biura Studiów i Projektów Energetycznych w K. "E." – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do zaskarżanej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształt. Jednocześnie przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypadek taki ma miejsce gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania lub postępowanie takie zostanie przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania czy akt prawny, który dotyczy odwołanie został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W powyższej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1978 r. wskazując, iż "żądanie uchylenia w/w decyzji nr [...] z dnia [...] 07.1978 r z uwagi na regulację zawarta w art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony, czyli adresata pierwotnie wydanej decyzji. Faktem jest, że wymieniona decyzja nie była skierowana do L. G. jako strony postępowania. Powoduje to, że zainicjowanie nowego postępowania we wnioskowanej sprawie nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejącą przeszkodę o charakterze podmiotowym - czyli brak legitymacji procesowej L. G.". Wskazał, iż "zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania dowodowych z Kodeksu postępowania administracyjnego, lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadzi postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie odmówił jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego " (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt SA/wa 1771/12). Podkreślił, iż w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powyższym artykułem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Aby określić krąg stron postępowania konieczne jest odniesienie się w tej mierze przepisów prawa. Zgodzić należy się z organem i instancji, iż żądanie uchylenia ww. decyzji [...] powinno pochodzić od strony postępowania, jednakże nie jest właściwe określenie strony jako "adresata pierwotnie wydanej decyzji" Wskazał, iż krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (ewentualne w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z powyższym artykułem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny oznacza tyle aby ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny I znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt. III SA/Łd 26/13). Zatem interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym musi być aktualny. W związku z powyższym uznać należy, że organ I w sposób nieprawidłowy określił krąg stron przedmiotowego postępowania. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji w ocenie organu odwoławczego powinien ustalić interes prawny wnioskodawcy w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki uchylenia lub zmiany tej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie postanowienia organu I instancji tj. Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazano na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna [...] P. będąca następcą prawnym Zakładu Energetycznego [...] Miasto. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 61a w zw. z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc iż decyzja organu I instancji nie była skierowana do uczestniczki postępowania L. G., oraz iż nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art.134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] wydane dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylające postanowienie organu I instancji tj. Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym odmówić wszczęcia postępowania można tylko w przypadku, gdy oczywistym jest że osoba wnioskująca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu . W innym przypadku – postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania , a w razie negatywnego wyniku tego postępowania organ winien je zakończyć decyzją umarzającą postępowanie. W sytuacji niniejszej sprawy należy podzielić ocenę organu odwoławczego, że ocena przymiotu strony L. G. – wnioskującej o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1978 r. w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wymagała dokonania (po wszczęciu postępowania ustaleń na podstawie całości materiału dowodowego). Przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. "został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn VII SA/Wa 2449/13 CBOSA). Jak już wspomniano z treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt 1LGSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 3 Kodeks postępowania administracyjnego może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy, (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12. CBOSA). Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt [II SA/OI 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Lu 851/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. o sygn. VII SA/Wa 847/13, CBOSA). Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej. (tak słusznie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. I SA/Rz 296/14 - (ubl. CBOSA). Tak więc, w ocenie Sądu – z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego zasadnym jest uchylenie postanowienia organu I instancji i nakazanie przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy wnioskująca (mimo że nie brała udziału w postępowaniu) ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczny do wniesienia wniosku o uchylenie decyzji. Organy rozstrzygając sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia powyższych uwag Sadu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.