II SA/Lu 851/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz B. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając wniosek B. T. z dnia 29 maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez A. O. przy budowie domu mieszkalnego na działce nr 619 w miejscowości K. uznał, że w sprawie prowadził już postępowanie, które zakończyło się decyzją ostateczną PINB w K. z dnia [...], znak: [...] i decyzją z dnia [...], znak: [...]. Przedmiotowe decyzje nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) PINB w K. odmówił B. T. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy domu mieszkalnego na działce nr 619 w K. Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu 16 sierpnia 2012r. z udziałem m.in. skarżącej dokonali oględzin na działce nr 619 w K. W związku z tym, że organ nie stwierdził naruszeń prawa decyzją z dnia 20 listopada 2012r. odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyniku wniesienia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ I instancji wskazał, że akta sprawy zostały przesłane do WSA w Lublinie z uwagi na wniesioną przez B. T. skargę na powyższą decyzję LWINB. Wyjaśnił ponadto, że aktualnie nie są prowadzone przy przedmiotowym budynku żadne prace budowlane, a w sprawie wcześniej wykonanych robót prowadzone były postępowania administracyjne zakończone ww. decyzjami z dnia 3 stycznia 2002 r. i z dnia 21 maja 2002 r. Rozpatrując zażalenie pełnomocnika B. T. na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie, w którym wskazała, że nie zgadza się z powyższym postanowieniem, ponieważ nie załatwia jej wniosku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy powołując się na art. 61 § 1 Kpa i art. 61 a § 1 Kpa, wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiający wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że przy przedmiotowym budynku nie są prowadzone aktualnie żadne roboty budowlane, a sprawie wcześniej wykonywanych przez A. O. robót budowlanych przy budynku mieszkalnym prowadzone były postępowania administracyjne zakończone ostatecznymi rozstrzygnięciami. Decyzją z dnia [...], znak: [...] A. O. został zobowiązany do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w terminie do 30 listopada 2001 r., ponieważ inwestor nie wykonał obowiązku nakazanego ww. decyzją PINB w K. decyzją z dnia [...], znak: [...] nakazał rozbiórkę obmurowania ścian budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 619 w K. Po rozpatrzeniu wniosku E. C. z dnia 6 czerwca 2002 r. organ I instancji decyzją z dnia [...], znak [...] odmówił nakazania A. O. rozbiórki komina i dach przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z tych też powodów brak jest – zdaniem organu - podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego budynku. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie więc uznał, że skoro w obiegu prawnym funkcjonują decyzji ostateczne rozstrzygające sprawę, to nie jest możliwe podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] pełnomocnik B. T. wyjaśnił, że od wielu lat organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania, które nie przynoszą skutku. Strona skarżąca opisała, jakie roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał na swojej działce A. O. i bezskuteczne działania w tym zakresie podejmowane przez organy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej z uwagi na to, że zdaniem organów w obrocie pozostają już decyzje organu l instancji z dnia [...], znak: [...] i z dnia [...], znak: [...], które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i które rozstrzygają już sprawę budynku mieszkalnego na działce nr 619 w K. Zdaniem Sądu skarga kwestionująca powyższe stanowisko jest uzasadniona. Przede wszystkim błędny jest pogląd organu II instancji, że mamy do czynienia z sytuacją, w której sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Należy wskazać, że z art. 61a § 1 kpa, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 kpa, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11 – CBOSA). W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia, iż mamy do czynienia ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną musi zostać stwierdzona tożsamość obu spraw. Ta tożsamość - najogólniej mówiąc - to nie tylko tożsamość podmiotów, ale także tożsamość przedmiotu, a tożsamość przedmiotu to tożsamość podstawy prawnej i stanu faktycznego. Chcąc więc stwierdzić, że mamy do czynienia ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą organ musi poczynić ustalenia, że w sprawie występuje tożsamość co do stanu faktycznego a więc, że przedmiotem rozpoznania jest ten sam stan faktyczny, który był przedmiotem wcześniejszej ostatecznej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zaniechał dokonania powyższych ustaleń i już ten fakt decyduje o zasadności skargi. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 29 maja 2013r. B. T. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez A. O. na działce nr 619 w K., sąsiadującej z jej działką. Zdaniem wnioskodawczyni sąsiad pobudował dom mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz "z karygodnym łamaniem wszelkich przepisów". Wskazała ponadto, że poprzedni wniosek w tej sprawie złożony był przez osobę nieupoważnioną. Natomiast organy uznały, że powyższa sprawa została już załatwiona decyzją z dnia [...], która dotyczyła nakazu rozbiórki komina i dachu pokrytego płytami azbestowymi budynku mieszkalnego oraz ubikacji wolno stojącej znajdujących się na działce nr 619 w Kr., jak i decyzją z dnia [...] dotyczącą nakazania dokonania rozbiórki murowanych ścian budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce, wykonanych w ramach prac remontowych (obmurowanie istniejącego budynku o konstrukcji drewnianej). W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie można jednoznacznie wskazać, że zachodzi tożsamość przedmiotów w powołanych sprawach - organ zatem powinien był uznać wniosek skarżącej, co najmniej, za asumpt do przeprowadzenia czynności kontrolnych, które pozwoliłyby rozstrzygnąć, czy w sprawie istnieje podstawa do wszczęcia, prowadzenia postępowania i jego zakończenia merytorycznego, czy też wydania rozstrzygnięcia formalnego. Natomiast wydane w sprawie rozstrzygnięcia stanowią de facto odmowę podjęcia czynności, do których organy nadzoru są zobowiązane. Dodatkowo należy wskazać, że wniosek E. C. z dnia 4 lipca 2012r. (ojca B. T.), nie można utożsamiać z wnioskiem wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. Co prawda - jak wynika z akt sprawy – postępowanie zostało wszczęte także w przedmiocie nakazania A. O. rozbiórki wybudowanych bez pozwoleń na budowę obiektów na działce nr 619 w K., ale przez E. C. i postępowanie to zostało umorzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do działki, która dawałaby mu prawo do samodzielnego dysponowania i rozporządzania nieruchomością, a tym samym i podejmowania decyzji przysługujących jedynie właścicielowi, w tym co do robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej. Ponadto w ocenie organu, ustalony stan faktyczny wskazywał na niemożność wszczęcia postępowania, bowiem nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie prowadzonych robót budowlanych na działce sąsiedniej. Zdaniem sądu wbrew twierdzeniu organu I instancji ustalenia przeprowadzone w tamtym postępowaniu (oględziny z dnia 20 listopada 2012r.) nie mogą stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organ dokonał bowiem merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest niedopuszczalne w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Jak powyższej wskazano w ramach badania przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa, legalność przeprowadzonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym nie mogła być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że kwestia prawidłowości została podniesiona przez osobę, której interesu prawnego sprawa ta niewątpliwie dotyczy i która zażądała wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowola budowlaną, czy nie mogła być dokonana wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa administracyjnego i budowlanego. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organ administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretował treść art. 61a § 1 kpa. Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do rozważenia, czy nie należy podjąć merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, a następnie do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 - 105 § 1 kpa.