II SA/Wr 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łapczyce I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 4 we fragmencie: "(...) m.in. (...)", § 6 ust. 2 pkt 14 we fragmencie: "(...) w uzasadnionych przypadkach (...)", § 11 ust. 3 we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)", § 11 ust. 4 pkt 2 lit. c, § 16 ust. 2 pkt 13, § 33 we fragmencie: "1. Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące." zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. orzeka, że w zakresie opisanym w punkcie I zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Ż.na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej "u.s.g.", (t. jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 6 ust. 2 pkt 4 we fragmencie "(...) m.in. (...)" oraz § 6 ust. 2 pkt 14 we fragmencie: "(...) w uzasadnionych przypadkach (...)" z powodu istotnego naruszenia art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej jako "u.o.z.o.z." (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." (t. jedn. z 2012 r., Dz. U. poz. 647 ze zm.) oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanej dalej "rozporządzeniem" (Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; - § 11 ust. 3 uchwały we fragmencie "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)" oraz § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b uchwały we fragmencie: "(...) w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości (...)" z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; - § 11 ust. 4 pkt 2 lit. c z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej "u.c.p.g." (t. jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 1399 ze zm.); - § 16 ust. 2 pkt 13 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.; - § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwanej dalej "o.g.r.l." (t. jednolity z 2013 r. Dz. U. poz. 1205 ze zm.), art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28. ust. 1 u.p.z.p.; - § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" i § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 o.g.r.l., art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28. ust. 1 u.p.z.p.; - § 33 we fragmencie: " 1. Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące." z powodu istotnego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 118 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej jako "ZTP"(Dz. U. nr 100. poz. 908); W odpowiedzi na skargę organ wniósł o częściowe "uchylenie" wskazanych w skardze zapisów uchwały, jednakże nie zgodził się z zarzutami dotyczącym § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" i § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a podnosząc, że wprowadzone w ww. postanowieniach uchwały zapisy nie spowodują zmiany przeznaczenia określonych tam gruntów rolnych i leśnych, bowiem w innych przepisach uchwały zawarto odpowiednie zakazy i nakazy regulujące te kwestie. Jednocześnie organ wystąpił o nie uwzględnienie wniosku Wojewody o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać czy modyfikować kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Organ powinien zadbać o jak najlepsze wykorzystanie granic upoważnienia ustawowego i nie ulegać pokusie zawarcia przy okazji w akcie wykonawczym ustaleń jego zdaniem celowych, ale pozostających poza tymi granicami. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W § 11 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały organ de facto nałożył obowiązek odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej i jedynie do czasu realizacji sieci kanalizacji dopuścił możliwość posiadania szamb oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (w którym ustawodawca uregulował wyczerpująco ww. materię) stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Bezsprzecznie więc przy uchwaleniu zaskarżonego przepisu organ przekroczył kompetencję zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i naruszył art. 7 Konstytucji RP, dopuścił się nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, wskutek czego nałożone zostały na adresatów norm nieuzasadnione obowiązki. Również do przekroczenia kompetencji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 Konstytucji RP), doszło przy formułowaniu przez Radę zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W § 6 Rada określiła, że ustanawia strefę "B" ochrony konserwatorskiej i wskazał, że " (...) należy zachować m.in.: historyczne nawierzchnie kamienne, przydrożne nasadzenia zieleni, istniejące ogrodzenia zabytkowe: kamienne i stalowe (...) " (§ 6 ust. 2 pkt 4) oraz "(...) elementy dysharmonizujące, nie spełniające warunków ochrony strefy konserwatorskiej oraz uniemożliwiające ekspozycje wartościowych obiektów zabytkowych winny być usunięte lub w uzasadnionych przypadkach poddane odpowiedniej przebudowie (...)" (§ 6 ust. 2 pkt 14). Zgodzić się należy z organem nadzoru, że powyższe przepisy uchwały we fragmentach: "(...) m.in. (...)", "(...) w uzasadnionych przypadkach (...)" są nieprecyzyjne. Wyrażenia te mogą być różnie interpretowane. Z treści uchwały nie wynika kto i w jaki sposób (w oparciu o jakie kryteria) miałby rozstrzygać w przedmiocie obiektów, które należy zachować oraz o tym, jakie przypadki będą uzasadniały odpowiednią przebudowę elementów dysharmonizujących nie spełniających warunków ochrony strefy konserwatorskiej oraz uniemożliwiających ekspozycję wartościowych obiektów zabytkowych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznacza to, że przepis powinien być zredagowany zwięźle i syntetycznie oraz tak aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 5 i § 6 ZTP ). W demokratycznym państwie prawnym obywatel nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują niepewność co do znaczenia sformułowań przepisów prawnych. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a same przepisy uchwały w tym zakresie precyzyjne. Zauważyć należy, że w sytuacji gdy Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu odmawiał uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniając swoją zgodę od wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z prawem zapisów, Rada Miejska nie została zwolniona z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa oraz stania na straży praworządności (patrz M. Kotulski "Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym" ST 2011/7-8/120). W przypadku stwierdzenia, że postulowane zapisy naruszają przepisy prawa, organ uchwałodawczy gminy był uprawniony do kwestionowania tego stanowiska w trybie instancyjnym, ale z tej możliwości nie skorzystał. W zaskarżonym fragmencie § 33 uchwały organ ustalając wysokość stawek tzw. renty planistycznej przy określeniu adresatów normy pominął "użytkowników wieczystych", którzy zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powinni zostać w tej regulacji wymienieni. Podkreślić należy, że modyfikacje przepisów ustawy w akcie normatywnym niższego rzędu, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (§ 137 w zw. z § 143 ZTP). Modyfikacja regulacji ustawowych może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 5 listopada 2014 r. wynika, że jest to efekt oczywistej omyłki, co jednoznacznie potwierdza, że zaskarżone postanowienie uchwały narusza ww. przepisy w sposób istotny. Zasadny jest również zarzut istotnego naruszenia przez Radę art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. przy formułowaniu § 16 ust. 2 pkt 13 uchwały, w którym to organ w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW) ustalił m.in. "minimalna szerokość frontu działki powinna wynosić: 24 m". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego współkształtuje wraz z innymi przepisami prawa treść prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), rada zobowiązana jest do przeciwdziałania nadużyciom w realizowaniu władztwa planistycznego oraz do ustawicznego czuwania nad zasadnością i prawidłowością realizacji planistycznych. Zakwestionowany przepis uchwały stanowi ewidentną formę ograniczenia uprawnień przysługujących dysponentowi nieruchomości. Naruszenie w niniejszej sprawie proporcji pomiędzy uzasadnionym interesem publicznym a uprawnieniem jednostki polega na ograniczeniu prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), które nie jest uzasadnione i niezbędne z punktu widzenia wyznaczonego celu publicznego. Zapewnienie ładu przestrzennego (zapobiegnięcie nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy) Rada może osiągnąć stosując rozwiązania przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym np. formułując w planie miejscowym wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, maksymalną wysokość zabudowy oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6) czy minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z ich parametrami oraz określenie warunków ich powiązań z układem zewnętrznym i niezbędne wskaźniki. Nakładanie zatem obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną na podstawie ww. przepisów. Układ ten powinien być miejscowym planie określony jednoznacznie, a nie warunkowo, w zależności od stanowiska wymienionych podmiotów. Bezsprzecznie, więc organ formułując w przedmiotowej uchwale postanowienia § 11 ust. 3 "Dopuszcza się prowadzenie odcinków infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg i ulic w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości" oraz w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b "dopuszcza się prowadzenie odcinków kanalizacji sanitarnej poza liniami rozgraniczającymi ulic w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości" naruszył zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 142 ust. 2 ZTP, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w zaskarżonym fragmencie. Z kolei skład orzekający nie zgodził z zarzutami formułowanymi przez organ nadzorczy w stosunku do następujących postanowień uchwały: § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a; § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a we fragmencie: "(...) napowietrzne i (...)" oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a, w których to organ dopuścił możliwość na terenie lasów (symbol ZL/1-ZL/3), na terenach rolniczych (symbol R1-R/15) oraz na terenach zieleni nieurządzonej, nieużytkach, łąkach i pastwiskach (symbol ZN/1-ZN/4) lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu leśnego, rolniczego czy terenu zieleni nieurządzonej nie oznacza samo przez się generalnego zakazu prowadzenia na tych terenach sieci czy urządzeń infrastruktury technicznej. O funkcji danego terenu decydują zakazy, jakie mają być na nim ustanowione. Analizując treść przepisów zaskarżonej uchwały, należy dojść do wniosku, iż zawierają one szereg zakazów i obwarowań, które mają na celu zminimalizowanie szkodliwego wpływu tego rodzaju infrastruktury na te tereny. W ocenie Sądu wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych chroni te tereny przez zainwestowaniem i czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również funkcję tą spełnia dopuszczenie realizacji jedynie "sieci i urządzeń" (czyli liniowych elementów infrastruktury technicznej) i to tylko jako elementów napowietrznych lub doziemnych. Poszczególne sieci prowadzone powinny być w liniach rozgraniczających ulic. Zaskarżone postanowienia nie prowadzą do "odrolnienia" gruntów (w przypadku wskazanych inwestycji nie powstaje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze) i nie stanowią przeszkody w ich dalszym rolniczym (leśnym) wykorzystaniu. Zauważyć należy, iż dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagane wyłącznie z produkcji użytków rolnych (a contrario art. 11 ust. 4 o.g.r.l.). Nadto z rysunku planu wynika, że przedmiotowe tereny sąsiadują z obszarami zabudowy mieszkaniowej, a gmina ma obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości położonych na tych obszarach możliwości korzystania z infrastruktury technicznej. W związku z tym konieczne jest dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji na tych terenach urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym w przypadku, gdyby nie było innej technicznej możliwości przeprowadzenia tej infrastruktury przez inny teren. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1, art. 151, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Skarżącemu przyznano zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Zlecenie prowadzenia sprawy przed sądem prawa profesjonalnemu pełnomocnikowi powinno być zawsze uznane za czynność celową.