II GSK 2146/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4074/14 w sprawie ze skargi [...] na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia informacji i dokumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4074/14, odrzucił skargę [...] na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia informacji i dokumentów oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm., dalej: ustawa o skok), w związku z wątpliwościami, czy w przeprowadzonym na zlecenie [...] (dalej: skarżąca) badaniu sprawozdania finansowego za 2013 rok znajdują się nieprawidłowości, zleciła spółce [...], zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego strony za rok obrotowy kończący się [...] grudnia 2013 r. Badanie miało obejmować analizę sprawozdania finansowego sporządzonego przez stronę za rok 2013, kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień [...] grudnia 2013 r. oraz za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. oraz analizę portfela kredytowego na dzień [...] grudnia 2013 r. oraz za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na czynności podjęte przez KNF pismem z dnia 8 września 2014 r., na wskazane pismo. Przypomniawszy zakres sądowej kontroli administracji, wynikający z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) podniósł, że zaskarżona czynność wydana został na podstawie art. 62d ustawy o skok. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo Kasy Krajowej, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047). W ocenie Sądu I instancji mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak art. 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy kasy lub Kasy Krajowej, o których mowa w przedmiotowej ustawie. Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej. Sąd I instancji podniósł, że środek przewidziany treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok - nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynności objęte skargą do Sądu nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia KNF jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli. Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym. KNF działa tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. W ocenie WSA, zlecenie kontroli w trybie art. 62d ust. 2 ustawy o skok i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą Spółkę. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków emitenta, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Z powyższych względów, zaskarżone pismo Komisji Nadzoru Finansowego jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w poczwórnej wysokości kwoty przepisanej przepisami. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania istoty sprawy, braku rozpoznania sprawy w granicach skargi oraz braku rozpoznania wszystkich zarzutów objętych skargą co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącą oraz brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego, - art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a w związku z art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a oraz w związku z art. 62d ust. 2 i art. 71 ust. 1 ustawy o skok poprzez niezasadne odrzucenie skargi pomimo, że zalecenie będące przedmiotem skargi podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych; niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie: 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 62 d ust. 2 w związku z art. 62 d ust. 1 ustawy o skok poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego jest uprawniona do zlecenia wykonania badania sprawozdania finansowego podmiotowi innemu niż biegły rewident i to w sytuacji powzięcia wątpliwości przez Komisję Nadzoru Finansowego odnośnie określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego, - art. 62d ust. 2 w związku z art. 62d ust. 1 ustawy o skok poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki bezpośredniego zlecenia wykonania badania sprawozdania finansowego przez Komisję Nadzoru Finansowego, - art. 62 d ust. 2 w związku z art. 62 d ust. 1 i art. 71 ust. 1 ustawy o skok poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że zlecenie wykonania badania sprawozdania finansowego w oparciu art. 62 d ust. 2 ustawy o skok bez wydawania jakichkolwiek zaleceń stanowi samodzielne źródło obowiązku poddania się badaniu przez podmiot nadzorowany. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wymienionych w ww. przepisie. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że umowa zawarta na podstawie art. 62d ust 2 ustawy o skok stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inny niż określony w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Akty administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać następujące cechy: (1) mieć charakter władczy, (2) być podejmowane w sprawach indywidualnych, (3) mieć charakter publicznoprawny, (4) dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz [w:] red. T. Woś, Warszawa 2008, s. 59; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 54). Umowa, o której mowa w 62d ust 2 ustawy o skok, nie spełnia tych warunków. Jej treść nie wynika ze stosunku prawnego niewymagającego konkretyzacji, lecz jest wynikiem porozumienia stron. Należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo Kasy Krajowej, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047). Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak art. 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy kasy lub Kasy Krajowej o których mowa w przedmiotowej ustawie Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej czynności podjęte przez KNF. W związku z tym czynności objęte skargą do Sądu I instancji nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia KNF jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok, nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). KNF działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. (podobnie NSA w postanowieniu z 5 grudnia 2013 r., II GSK 2133/13). Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że wskazana umowa nie stanowi innego niż wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku w związku z art. 62 d ust. 2 i art. 71 ust. 1 ustawy o skok poprzez niezasadne odrzucenie skargi pomimo, że zalecenie będące przedmiotem skargi podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Z tych też względów niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Powyższe z tego względu, że umowa, o której mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczana jest bowiem do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Podstawą do jego uruchomienia jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (por. M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.