II GSK 2133/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. S.A. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1717/13 w sprawie ze skargi S. C. S.A. z siedzibą w P. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zlecenia kontroli składanych informacji okresowych oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych przez emitenta postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1717/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. C. S.A. w P. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zlecenia kontroli składanych informacji okresowych oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych przez emitenta oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) pismem z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.; dalej ustawa o ofercie), w związku z wątpliwościami co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez S. C. S.A. w P. (emitent, spółka, skarżąca), zleciła E. A. Sp. z o.o. kontrolę tych informacji i ksiąg rachunkowych. Kontrola miała objąć analizę wybranych transakcji i zdarzeń znajdujących odzwierciedlenie w skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych i sprawozdaniach finansowych spółki zawartych w raportach okresowych i skonsolidowanych raportach okresowych za rok obrotowy 2011, za pierwszy kwartał 2012 r., pierwsze półrocze 2012 r. i trzeci kwartał 2012 r., które mogą budzić wątpliwości w zakresie prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez ww. spółkę. Wnioski z kontroli miały zostać przedstawione w formie raportu z przeprowadzonych prac, w którym spółka audytowa, zgodnie z przewidywanym w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie końcowym wynikiem kontroli, miała wskazać i uzasadnić, czy wątpliwości KNF co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez spółkę były uzasadnione oraz czy w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie informacji okresowych i ksiąg rachunkowych emitenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę na wskazane pismo. Przypomniawszy zakres sądowej kontroli administracji, wynikający z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd zauważył, że środek przewidziany w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych, do której nie stosuje się przepisów o postępowaniu kontrolnym na rynku kapitałowym (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym – Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm. – określający krąg podmiotów nadzorowanych, które mogą być objęte kontrolą z wyłączeniem emitentów – art. 5 pkt 7 tej ustawy). WSA przypomniał, że podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego w stosunku do emitentów jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych, więc zachodzi sytuacja, że podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji środek wynikający z art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako wszczęcie kontroli (tytuł skargi), jak i czynności podjęte przez KNF dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zlecenia spółce E. A. Sp. z o.o. na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie kontroli informacji i ksiąg rachunkowych spółki, stwierdzono, że czynności objęte skargą do Sądu nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Zlecenie, o którym mowa wart. 68 ust. 3 ustawy o ofercie wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Jej istotą tej jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa, ponieważ są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli. Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zlecenie unormowane art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie opiera się na umowie cywilnej pomiędzy KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, a jedynie działa dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji Sąd stwierdził, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Przypomniawszy treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd wskazał, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów. W rozpatrywanej sprawie zlecenie kontroli w trybie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej). Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą spółkę. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków emitenta, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w poczwórnej wysokości kwoty przepisanej przepisami. Zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. poprzez uznanie, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na pismo KNF, albowiem nie należy ono do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że pismo to jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 183, poz. 1537 ze zm.; dalej u.n.r.k.) poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym uznanie, iż ze względu na treść tego przepisu do czynności, o których mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie stosuje się przepisów o postępowaniu kontrolnym na rynku kapitałowym (art. 26 u.n.r.k.) określających krąg podmiotów nadzorowanych, które mogą być objęte kontrolą, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.n.r.k. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem ustawa o ofercie zawiera autonomiczną regulację w kwestii środków nadzoru, jakimi dysponuje Komisja Nadzoru Finansowego wobec spółek publicznych; b) art. 68 ust. ustawy o ofercie w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w związku tym uznanie, iż: - w zakresie kompetencji z art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie KNF działa wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną, podczas gdy w ocenie skarżącej okoliczność ta nie podlega kwestii, jednakże prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że stosunek cywilnoprawny istnieje pomiędzy KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych w zakresie zlecenia do zbadania dokumentów skarżącej, a nadto powoduje to, iż KNF i działający na jej zlecenie podmiot (w ramach przesunięcia funkcjonalnego) pozostają w stosunku hierarchicznym wobec podmiotu nadzorowanego, a wobec tego korzystają z przysługującego im w związku z tym władztwa administracyjnego i podejmują w związku z tym czynności władcze, do których należy również czynność wskazana w tym przepisie; - czynności kontroli KNF nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że stanowi on o uprawnieniach kontrolnych spoczywających na KNF (wyrażanych poprzez zachowania działającego na jej zlecenie podmiotu) wykonywanych w ramach nadzoru nad rynkiem kapitałowym i jako takich mających cechy władcze; - pismo KNF nie kształtuje nowego stosunku prawnego skarżącej jako podmiotu kontrolowanego ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że w związku z faktem, iż pismo to oraz następujące po nim czynności nakazywały przeprowadzenie działań kontrolnych w ramach nadzoru u skarżącej i co za tym idzie nakazywały jej udostępnienie określonych w ustawie dokumentów, a więc na skutek tego powstało zobowiązanie skarżącej do ich wydania, które skonkretyzowało obowiązek skarżącej wobec KNF, a który to obowiązek wynika z obowiązujących przepisów prawa, spełnia przesłankę uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżąca podtrzymała wcześniejsze argumenty i wniosła o skierowanie sprawy na rozprawę ze względu na wagę rozpoznawanej sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdjął sprawę z wokandy posiedzenia niejawnego i skierował ją na rozprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że umowa zawarta na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inny niż określony w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Akty administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać następujące cechy: (1) mieć charakter władczy, (2) być podejmowane w sprawach indywidualnych, (3) mieć charakter publicznoprawny, (4) dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz [w:] red. T. Woś, Warszawa 2008, s. 59; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 54). Umowa, o której mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie spełnia tych warunków. Jej treść z całą pewnością nie wynika ze stosunku prawnego niewymagającego konkretyzacji, lecz jest wynikiem porozumienia stron. Należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA, że istotą tej umowy jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. W wyniku zawarcia umowy, KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych, w którym precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Za czynność realizowania prawa nie mogą być też uznane czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę, które tradycyjnie postrzegane są jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli. Umowa, o której mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie stanowi również wykonywania władztwa administracyjnego. Zlecenie to opiera się na umowie cywilnej pomiędzy KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. KNF działa więc wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że wskazana umowa nie stanowi innego niż wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a., a także zarzutu wskazanego w pkt. 2 b) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 2 a) skargi kasacyjnej, należy uznać go za niezasadny. Umowa, o której mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie zaliczana jest bowiem do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Do czynności takiej nie stosuje się przepisów o postępowaniu kontrolnym na rynku kapitałowym, w tym art. 26 ust. 1 pkt 1 u.n.r.k., który określa krąg podmiotów nadzorowanych, mogących być objęte kontrolą z wyłączeniem emitentów. Przyjmuje się, że wskazany przepis u.n.r.k. wyłącza wprost możliwość przeprowadzenia kontroli emitentów (por. M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Należy wskazać, że art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie dotyczy nadzoru finansowego nad emitentem papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub będących przedmiotem ubiegania się o to dopuszczenie. Podstawą do jego uruchomienia jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (por. M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Wobec tego, należało uznać, że art. 26 ust. 1 u.n.r.k. nie miał w sprawie zastosowania, w konsekwencji czego zarzut określony jako 2.a) okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.