I OSK 2198/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1615/14 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w Warszawie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1615/14, oddalił skargę Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na wniosek operatora Gazociągów Przesyłowych [...] z siedzibą w Warszawie Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej dnia [...] listopada 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w Dąbrowie Górniczej o numerach 15, 23/3 16, 17, 21, 23/1, 23/2 i 23/7 k.m. [...], których właścicielką jest Ż. R. Przyczyną wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości miał być remont istniejącego gazociągów [...]. Jak wskazano we wniosku, przedsięwzięcie to stanowi inwestycję celu publicznego a właścicielka ww. nieruchomości nie wyraziła zgody na udostępnienie będących jej własnością działek. W dniu 18 listopada 2013 r. Ż. R. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej spraw o sygnaturach I Ns 1183/09 o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz I Ns 1156/10 o zasiedzenie służebności przesyłu. Jednakże Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie uznając, iż rozstrzygnięcia sądów powszechnych nie mają w sprawie charakteru prejudycjalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Prezydent Dąbrowy Górniczej orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanych na wstępie nieruchomości w ten sposób, że zezwolił [...] S.A. na remont istniejących dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...] polegającego na wybudowaniu nowych gazociągów DN 500 PN63 – nitka I oraz nitka II. Organ orzekł, że dotychczasowe gazociągi, po zrealizowaniu przedsięwzięcia mają zostać wyłączone z eksploatacji. W ocenie organu takie działania spełniają kryteria wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej jako "u.g.n."). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Ż. R. podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wskazała również, iż w jej ocenie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowane przedsięwzięcie narusza bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część nieruchomości stanowi bowiem teren drogi publicznej i nie dotyczy jej symbol ZP2 – dozwalający realizację przedsięwzięcia. Podniosła wreszcie, iż [...] nie przeprowadził z nią rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w drodze umownej. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób opisany w skarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie ulic [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] września 2005 r. nr [...]) gazociąg przebiega inną drogą (jest oddalony) od jego przebiegu uwidocznionego w projekcie remontu. W rysunku planu nie istnieje również wskazanie przebiegu nowej nitki gazociągu. W związku z tym, zastosowanie w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niemożliwe (ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Niezależnie od tego organ wskazał, iż inwestor w związku z remontem winien ubiegać się również o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z koniecznością rozbiórki starego gazociągu. Na powyższą decyzję [...] S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd zaznaczył też, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu organ I instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny przebiegu planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z oceny zebranego materiału dowodowego wynika zaś, że przedmiotem zamierzenia [...] S.A. wcale nie jest remont istniejącego gazociągu. Mają bowiem zostać wybudowane dwa gazociągi, przy czym żaden z nich nie będzie przebiegał w miejscu dotychczas istniejącego. Zdaniem Sądu wynika to zarówno z projektu przebudowy, jak i oświadczeń inwestora, który argumentował, że gazociąg zostanie posadowiony w sposób mniej uciążliwy dla właścicielki nieruchomości, przy czym ta lokalizacja będzie odmienna od tej, uwzględnionej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że powyższy plan nie przewiduje możliwości budowy drugiego gazociągu (określanego przez inwestora "II nitką"). W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności wskazują, że nie zaistniała w sprawie przesłanka przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n., czyli zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przebiegi dwóch gazociągów mają bowiem inny projektowany przebieg, niż dotychczas istniejący. Z tego powodu Sąd uznał, iż badanie pozostałych zarzutów skargi jest niecelowe, gdyż wskazana wyżej okoliczność uniemożliwiała wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka Operator Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20125 r., poz. 2701 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. z art. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 30 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 3 a) uchwały Nr XLVI/884/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 28 września 2005 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie ulic: Manifestu Lipcowego – Alei Piłsudskiego – Gwardii Ludowej – Swobodnej – Tworzeń (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 9 listopada 2005 r., Nr 132, poz. 3265), polegające na przyjęciu obowiązku ścisłego określenia przebiegu przyszłej inwestycji liniowej celu publicznego w zapisach obowiązującego planu miejscowego Dąbrowy Górniczej, wbrew treści przywołanych przepisów przewidujących wyłącznie rygor oznaczenia w miejscowym planie granic terenów dopuszczających rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz pominięciu wynikającego z art. 124 u.g.n. dopuszczalnego określenia przebiegu takiej inwestycji w decyzji ograniczającej prawo własności; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 141 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów skargi wskazujących na dopuszczalne przeznaczenie obszaru planowanej inwestycji gazowej pod lokalizację budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną, określone w rozdziale 8 § 30 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 3a) uchwały Nr XLVI/884/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 28 września 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie ulic: Manifestu Lipcowego – Alei Piłsudskiego – Gwardii Ludowej – Swobodnej – Tworzeń, których rozpoznanie i uwzględnienie spełniłoby przesłankę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opisaną art. 124 u.g.n. uzasadniając utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Ż. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej przychylając się do argumentacji Wojewody Śląskiego potwierdzonej wyrokiem Sądu I instancji. Podkreślono, że przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych przepisów wywodził, że Sąd pierwszej instancji zaniechał rozpoznania zarzutów skargi wskazujących na dopuszczalne przeznaczenie obszaru planowanej inwestycji gazowej pod lokalizację budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co spełniłoby przesłankę określoną w art. 124 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Dąbrowa Górnicza o symbolu ZP2 lub II –ZP2, w granicach których znajdują się działki objęte wnioskiem, przewidują zagospodarowanie przez nowe budynki i budowle związane z infrastrukturą techniczną, działki strony objęte są zasięgiem stref obsługi technicznej istniejących lub planowanych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto podniesiono, że na działkach objętych postępowaniem przebiegają również inne gazociągi wysokiego ciśnienia, w których strefach mogą przebiegać planowane inwestycje. Według autora skargi kasacyjnej Sąd nie odnosząc się do wskazanych okoliczności w istocie nie zbadał podstawowej przesłanki z art.124 ust.1 ugn., co powoduje, że wskazane uchybienie Sądu miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zarzut ten jest uzasadniony. Z treści art.124 ust.1 i ust.3 u.g.n. wynikają trzy podstawowe przesłanki, które muszą być spełnione, aby została wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Po pierwsze ograniczenie to musi pozostawać z zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, po drugie – właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji, po trzecie – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył pierwszej z wymienionych przesłanek, czyli zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł jedynie, że przedmiotem zamierzenia inwestora jest nie remont, lecz wybudowanie gazociągu, który nie będzie przebiegał w miejscu dotychczas istniejącego, przy czym lokalizacja ta będzie odmienna od tej uwzględnionej w planie zagospodarowania przestrzennego, plan nie przewiduje możliwości budowy drugiego gazociągu. Wskazana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność realizacji inwestycji w innym miejscu niż dotychczas usytuowany gazociąg znajduje oparcie w aktach sprawy. We wniosku z dnia 30 września 2013 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art.124 ust.1 i 3 u.g.n. inwestor – Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. określił inwestycję celu publicznego, jako polegającą na remoncie gazociągów relacji Tworzeń – Tworóg nitka I i nitka II, zaznaczając, że remont polega na budowie nowych nitek gazociągu. We wniosku inwestor wskazał również, że nowe gazociągi zostaną umiejscowione przy granicy działek, wzdłuż linii kolejowej. Na załączonej do wniosku mapie kolorem żółtym zaznaczono trasę projektowanych gazociągów w/c DN 500, zaś kolorem czarnym gazociągi istniejące DN 500 w/c. Z mapy tej wynika, że projektowany gazociąg znajduje się w pewnej odległości od gazociągu istniejącego. Ta okoliczność w świetle wskazanej mapy i wniosku inwestora nie nasuwa żadnych wątpliwości. Zasadnicze jednak znaczenie w sprawie miało dokładne odniesienie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działek, na których ma być przeprowadzony gazociąg i rozważenie w oparciu o analizę postanowień planu okoliczności podnoszonych przez skarżącego inwestora. W świetle załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których inwestor chce przeprowadzić gazociąg oznaczone są w planie symbolem ZP2 oraz Kd. Według §14 pkt 3 a planu symbolem ZP 2 oznaczono tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem lokalizacji nowych budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną wraz z zielenią o charakterze izolacyjnym. Skarżący wskazywał na naruszenie przez organ odwoławczy art.124 ust.1 u.g.n. w zw. z art. 112 tej ustawy poprzez przyjęcie obowiązku precyzyjnego oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego planowanej trasy gazociągu w miejsce spełnionego wymogu oznaczenia obszaru o takim przeznaczeniu w planie. Do tego zarzutu także nie odniósł się Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji wobec nierozpatrzenia wszystkich zarzutów dotyczących istoty sprawy nie wyjaśniono, czy został spełniony podstawowy warunek określony w art.124 ust.1 u.g.n., czyli wymóg zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona dokładnej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, a także analizy postanowień planu odnośnie do oznaczania przebiegu sieci gazowych oraz terenów infrastruktury gazownictwa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 ust.1 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.