I OSK 1842/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 672/14 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. M. na rzecz Gminy Lublin kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2015r. sygn. akt II SA/Lu 672/14 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części obejmującej punkt I oraz punkty III-XI w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r. A. M., E. P., D. D. i J. D. domagali się zwrotu działki wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] października 1978 r. oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 32 o powierzchni 8170 m², stanowiącej własność M. D., położonej w Lublinie przy ulicy [...] i ulicy [...]. Wnioskodawcy wyjaśnili, że w/w działka, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Obecnie działka wchodzi w skład działek nr 40/19, 52, 15/13, 47/2 i 51. Jej część wchodząca w skład działek nr 52 i 47/2 zajęta jest pod ulicę [...] i [...], część wchodząca w skład działki 15/13 zajęta jest pod parking na osiedlu "[...]", jej użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a pozostała część zajęta jest pod znajdujące się przy osiedlu "[...]" nieużytki i parkingi. Przedmiotem zwrotu jest część działki wchodząca obecnie w skład działek 40/19 i 51, której właścicielem jest Gmina Lublin. Zdaniem wnioskodawców na powyższych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, to jest budowa osiedla "[...]". Wspomniane działki położone są w sąsiedztwie osiedla "[...]". Działka 49/19 jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i chwastami. Z kolei działka 51 w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie przeznaczonym pod parkingi i usługi. Postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego. Podczas rozprawy w dniu 13 czerwca 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości żądając zwrotu projektowanej działki nr 32/11 o powierzchni 1314m², 32/3 o powierzchni 68m² i 32/2 o powierzchni 538m². W piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. wykonawca dokumentacji geodezyjno prawnej nieruchomości poinformował Starostę, że dla działki 32/3 zarezerwowano nr 40/23 natomiast dla działki 32/11 nr 51/3. W dniu 8 września 2011r. pełnomocnik wnioskodawców zawiadomił Starostę, że rezygnuje z żądania zwrotu działki nr 32/3 wchodzącej w skład obecnej działki nr 40/19. Według opisu mapy gruntów do zwrotu sporządzonej 9 lipca 2010 r. działka 32/2 otrzymała nr 40/22. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz A. M. w udziale 1/2 części, E. P. w udziale 1/6 części, D. D. w udziale 1/6 części, J. D. w udziale 1/6 części nieruchomości położonej w Lublinie w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie jako projektowane działki nr 51/3 o pow. 0,1314 ha (część aktualnej działki nr 51) oraz nr 40/22 o pow. 0,0538 ha (część aktualnej działki nr 40/19). Umorzył postępowanie w pozostałym obszarze dawnej działki nr 32 i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania decyzji na łączną kwotę: 41.363,76 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy w/w decyzję. Organ wskazał, że część wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Podano, że teren odpowiadający projektowanej działce nr 40/22 (oznaczonej w dokumentacji nr 32/2) w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. oznaczony był symbolem R2 UHp z przeznaczeniem pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności. Przeprowadzone oględziny nieruchomości wykazały, iż na przedmiotowej działce nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Teren jest niezagospodarowany, zaśmiecony i porośnięty gęstym chwastem, drzewami i krzewami, co oznacza, że jest zbędny na cel wywłaszczenia o którym mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014r. poz. 518 – dalej "u.g.n."). Organ wskazał, że ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika również, iż teren projektowanej działki nr 51/3 (oznaczonej w dokumentacji nr 32/11) znajdował się w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]", oznaczony był symbolem Ł 8 KS i przeznaczony pod "parkingo - garaż na 300 miejsc etapowo i 900 miejsc docelowo". Według Wojewody wskazany obszar znajdował się poza granicami osiedla "[...]", wobec czego przyjąć należy, że już od chwili wywłaszczenia grunt wykorzystywany był sprzecznie ze wskazanym w decyzji z 26 października 1978 r. celem wywłaszczenia. Organ podkreślił, że z ustalonych okoliczności nie wynika, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", kiedykolwiek informowała byłych właścicieli o zmianie celu na jaki dokonano wywłaszczenia przedmiotowych działek tj. przeznaczeniu na potrzeby osiedla "[...]", a nie "[...]". Na powyższą decyzję Gmina Lublin wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że zawnioskowany do zwrotu grunt znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego "[...]" zrealizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Lublinie, tę samą, która realizowała osiedle mieszkaniowe "[...]". Zdaniem skarżącej fakt budowy na przedmiotowym gruncie fragmentu osiedla "[...]" zamiast osiedla "[...]" nie stanowi przesłanki uzasadniającej jego zwrot. Wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Podkreślono, że obie inwestycje zostały zrealizowane w ramach jednej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje również budowę infrastruktury osiedla, na którą składają się m. in. budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową. W świetle powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta Lublin, wywłaszczonej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Jest ona bowiem zagospodarowana pod parking osiedlowy o nawierzchni asfaltowej wraz z infrastrukturą w postaci oświetlenia i zieleni, które stanowią niezbędne elementy składowe osiedla mieszkaniowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego w części obejmującej pkt I oraz pkt III-XI. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że sam fakt zagospodarowania działki oznaczonej nr 51/3 w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]"’ zamiast osiedla "[...]", którego budowę wskazano w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1978 r. jako cel wywłaszczenia, oznacza jej zbędność na cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że o zmianie celu wywłaszczenia można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Zatem, dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym – w ocenie Sądu – jest fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd wskazał, że zarówno "[...]" jak i "[...]" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Sąd zaznaczył, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta Lublin informował o zgodności usytuowania parkingu z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. i planem realizacyjnym osiedla "[...]" zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. Dalej Sąd wskazał, że według zapisów znajdującego się w aktach fragmentu planu w każdym z osiedli "[...]", "[...]" i "[...]" planowano parkingi i garaże, co powszechnie uważane jest za niezbędną infrastrukturę każdego osiedla mieszkaniowego. Krytycznie Sąd I instancji ocenił stanowisko organów dotyczące zwrotu działki oznaczonej nr 40/22, stanowiącej pierwotną działkę 32/2. Sąd wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólny, jego prawidłowa ocena powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Chodzi tu zwłaszcza o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[...]" na terenie którego działka się znajduje. Zdaniem Sądu pozostawienie działki w stanie zaniedbanym nie może z zasady uzasadniać uznania działki za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę decyzji Wojewody Lubelskiego oraz decyzji Starosty Lubelskiego i ich uchylenie pomimo prawidłowości zastosowanej przez organy administracyjne wykładni przepisów prawa materialnego (art. 136 i art. 137 u.g.n.) oraz naruszenie przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust.1 i ust.3 oraz art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię to jest nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli błąd subsumcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie art. 137 ust.1 i ust. 2 u.g.n. Wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie art. 3 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 16 ust. 3 i art. 23 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. tj. z 1974 r., nr 10, poz.64) poprzez ich błędną wykładnię to jest uznanie, iż z przepisów tych nie wynika obowiązek sprecyzowania celu wywłaszczenia; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA w Lublinie niewłaściwej kontroli organu i stwierdzenie wadliwości prawidłowych rozstrzygnięć dokonanych przez Wojewodę Lubelskiego i Starostę Lubelskiego w uchylonych decyzjach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez uchylenie przez WSA w Lublinie w/w decyzji pomimo tego, że nie naruszono w nich prawa materialnego, - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie stanu faktycznego, odmiennego od ustalonego prawidłowo przez organy administracyjne, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny oraz uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis niektórych elementów stanu faktycznego, bez wskazania dlaczego inne elementy stanu faktycznego zostały w nim pominięte oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu Sądu. Ponadto zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a z uwagi na uchylenie decyzji pomimo braku naruszeń przez organy administracyjne przepisów postępowania i nie wykazanie przez Sąd takich naruszeń. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem wywłaszczenia działki określonym w decyzji z dnia 28 października 1978 r. była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Wskazano, że z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w trakcie postępowania zwrotowego wynika, iż tylko nieznaczna część dawnej działki nr 32 znalazła się w granicach osiedla "[...]" (działki nr 32/1, 32/2 , 32/3 , 32/4 I 32/5), pozostała część została zajęta na drogi publiczne (działka nr 32/7 na ulicę [...], działka nr 32/10 na ulicę [...]) lub znalazła się w granicach innych osiedli (działka nr 32/9 - na osiedlu "[...]", a działka nr 32/11 przy osiedlu "[...]"). W ocenie skarżącej kasacyjnie dowodzi to jednoznacznie, że wywłaszczenia działki nr 32 dokonano z dużym naddatkiem i w znacznej części z naruszeniem prawa, wywłaszczając pod osiedle "[...]" grunty od początku zbędne na cel wywłaszczenia, co nie zmienia jednak faktu, iż wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla "[...]". Wskazano, że wywłaszczenie gruntów pod osiedle "[...]" odbyło się kilka lat później, na podstawie innej decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącej nie można uznać za modyfikację celu wywłaszczenia budowy innego osiedla mieszkaniowego zamiast określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia. Wskazano, że kwestia interpretacji celu wywłaszczenia i stanu faktycznego identycznego z występującym w niniejszej sprawie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 593/13, z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Lu 592/13, z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Lu 554/13. W ocenie skarżącej argumentacja użyta w w/w wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej działki 51/3. Położona obok w/w działek nr 51/1 i 51/2 działka nr 51/3 znajduje się bowiem w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Podniesiono, że w art. 136 u.g.n. jest mowa nie o celu uzasadniającym wywłaszczenie, a o celu określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym budowa osiedla "[...]" zamiast osiedla "[...]" stanowi cel podobny, ale nie ten sam. Wskazano, że modyfikacją inwestycji nie jest realizacja nowej inwestycji na podstawie nowej decyzji lokalizacyjnej, ale zmiana pewnych elementów tej samej inwestycji objętej tą konkretną decyzją lokalizacyjną na elementy inne. Tymczasem decyzja lokalizacyjna dla osiedla "[...]" nie została w ogóle zmieniona w stosunku do działki 51/3 bowiem jej od początku nie obejmowała. Działka nr 51/3 nie została także objęta rozszerzeniem decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w decyzji wywłaszczeniowej, a zupełnie nową decyzją lokalizacyjną wydaną 2 lata później. Niezrozumiałym jest dla skarżącej stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnieniem tezy o realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 51/3 jest zgodność wybudowanych parkingów ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" i planem realizacyjnym osiedla "[...]". Zdaniem skarżącej zgodność z planem osiedla "[...]" dowodzi, iż parkingu nie wybudowano w ramach osiedla "[...]". Wskazano ponadto, że projektowana działka nr 51/3 nigdy w jakiejkolwiek formie prawnej nie została przekazana Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która wybudowała osiedle "[...]". Skarżąca kasacyjnie krytycznie także oceniła stanowisko Sądu I instancji odnośnie możliwości zwrotu działki nr 40/22 stanowiącej pierwotnie część działki nr 32. Podano, że z akt sprawy wynika, iż teren ten w dacie wywłaszczenia był przeznaczony na usługi i rzemiosło, a plany te nie zostały zrealizowane skoro na działce rosną chaszcze. Zwrócono uwagę, że działka nr 32/2 jest częścią większego terenu, który nie został zagospodarowany na cel wywłaszczenia i w ponad 80 % został decyzjami administracyjnymi zwrócony byłym właścicielom, a w chwili obecnej stoi na nim prywatny obiekt handlowy "Biedronka". Działka nr 32/2 jest już jednym z ostatnich fragmentów tego niezagospodarowanego terenu. Natomiast Sąd uchylając część decyzji zwrotowej dotyczącej działki 40/2 nie wykazał przy pomocy żadnych dowodów, że na działce nr 40/2 urządzono w sposób zorganizowany zieleń, ani też, że zieleń tę urządziła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" i zamiast na protokole z oględzin oparł się wyłącznie na swoich domysłach i subiektywnych odczuciach. Wskazano, że z dowodów zgromadzonych w sprawie – w tym zwłaszcza z materiałów planistycznych – wynika jasno, że na działce nr 40/2 zaplanowana była zabudowa rzemieślniczo - usługowa. Fakt ten tłumaczy dlaczego na działce 40/2 nie urządzono zieleni osiedlowej i działka zarosła samosiejkami w sposób niekontrolowany – nie urządzano zieleni bowiem zniszczono by ją w trakcie budowy pawilonów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazano, że przez teren projektowanej działki nr 51/3 przebiega fragment podziemnego kolektora ciepłowniczego obsługującego zarówno teren osiedla "[...]" jak i "[...]", a zatem stanowiącego jego niezbędną do funkcjonowania infrastrukturę. Nadto na projektowanej działce 51/3 zlokalizowany jest parking. W tym stanie rzeczy projektowana działka nr 51/3 została wykorzystana na budowę infrastruktury osiedla "[...]", a jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Wskazano ponadto, że infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Wskazano, że zbędność należy oceniać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej. Zdaniem Gminy Lublin, gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Podkreślono, że charakter obu inwestycji (osiedle "[...]", osiedle "[...]") był identyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem żądania skarżących jest zwrot wywłaszczonej - decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 1978 r.- części nieruchomości stanowiącej aktualnie projektowane działki nr 51/3 o powierzchni 1314 m2 i nr 40/22 o powierzchni 538 m2. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że działki te nie zostały wykorzystane i jako zbędne na cel wywłaszczenia powinny być zwrócone Jak wynika z ustaleń organów orzekających działka 51/3 odpowiadająca działce nr 32/11 jest zagospodarowana jako parking i zieleń, natomiast działka nr 40/22 odpowiadająca działce nr 32/2 jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. Orzeczenie o zwrocie tych działek, w ocenie organów, uzasadnione jest tym, że działka nr 32/2 położona była na terenie przeznaczonym pod usługi, handel, gastronomię, administrację i łączność w ramach osiedla "[...]" i cel ten nie został zrealizowany, natomiast działka nr 32/11 pozostawała poza planowanym osiedlem "[...]" i został na niej wybudowany parking. Ustalenia te, jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy, poczyniono w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r. W aktach sprawy znajduje się tekst wskazanego planu wraz z kopią fragmentu archiwalnego rysunku dla przedmiotowego obszaru wraz z oznaczeniami planistycznymi (k.43-53). Ponadto w aktach znajduje się także decyzja z dnia 29 kwietnia 1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" bez załącznika graficznego oraz decyzja wywłaszczeniowa z dnia 26 października 1978r., z uzasadnienia której wynika, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 2010 r. "działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego leży na styku trzech osiedli tj. [...] (k.21 akt adm.). Poczynione w sprawie ustalenia opierają się głównie na decyzji wywłaszczeniowej do której brak załącznika graficznego oraz na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 1976 r. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Takich dokumentów brak i jak wynika z akt sprawy dokumentów tych nie można odnaleźć. Rozstrzygnięcie oparto zatem na treści decyzji wywłaszczeniowej, zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz na decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" bez załącznika graficznego i bez planu zagospodarowania wywłaszczonych gruntów. Na załączniku graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k.51) oznaczono kolorem zielonym granice wywłaszczonej nieruchomości, co w zestawieniu z objaśnieniami w tekście planu prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona nr 32 wchodzi w skład trzech osiedli, bez oznaczenia i objaśnień przebiegu granic tych osiedli. Na żadnej ze znajdujących się w aktach sprawy map nie zaznaczono granic osiedla [...] i osiedla [...] w szczególności we fragmencie dotyczącym spornej działki nr 32/11. Według orzekających organów działka nr 32/11 znajduje się na obszarze przeznaczonym pod budowę osiedla [...], pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazywał, że znajduje się ona "przy osiedlu [...]", Sąd pierwszej instancji podał, że działka ta jest "zagospodarowana w ramach osiedla [...]". Przyjmując zatem, że decyzja lokalizacyjna osiedla [...] powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa działka oznaczona została na tym planie jako wchodząca w skład terenu " Ł 8 KS", to według objaśnień planu działka nr 32/11 znajdowała się na terenie osiedla [...]. Aby jednak wywieść z całą pewnością, że działka ta została objęta decyzją lokalizacyjną osiedla [...] do akt sprawy powinien być dołączony plan realizacyjny osiedla [...] wraz z załącznikiem graficznym, przedstawiającym sposób zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast kwestią sporną, że na przedmiotowej działce znajduje się parking. Nie ustalono jednak kiedy i przez kogo został wybudowany, a według pism znajdujących się w aktach sprawy nie ma możliwości ustalenia tych okoliczności po ponad 40 latach od wywłaszczenia. W piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. Prezydent m. Lublin poinformował o zgodności usytuowania parkingu z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "[...]" zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta m. Lublin Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976r. i planem realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1980r. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. przedmiotowa działka nr 32/11 przeznaczona była na parking i jest to okoliczność bezsporna. Parking stanowi infrastrukturę osiedla, co również nie wymaga dowodzenia. W tej sytuacji w oparciu o zebrany, choć niepełny z uwagi na brak możliwości jego odnalezienia, materiał dowodowy pozostaje jedynie ocenić, czy fakt wskazania celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej "zgodnie z lokalizacją osiedla [...]", a nie osiedla [...] stanowi o tym, że działka zagospodarowana na parking –zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jest zbędna na cel wywłaszczenia. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zbędności działki nr 32/11 na cel wywłaszczenia i poczynione wywody z przytoczeniem orzeczeń Sądu Najwyższego, w tym wyrażony pogląd, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III CZP 11/87, OSNC 1988/11/149 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, Lex nr 529707). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. przewidywał powstanie trzech sąsiadujących ze sobą wielorodzinnych osiedli mieszkaniowych: [...], a rozwiązania planu dotyczące tych osiedli wzajemnie ze sobą korelowały i przez te osiedla przeprowadzane były wspólne inwestycje, stanowiące następnie wspólną infrastrukturę, jak chociażby kolektor ciepłowniczy, przebiegający także przez sporną działkę i obejmujący zarówno teren osiedla [...], jak i osiedla [...]. Stąd też zgodnie z pkt 8 tekstu planu z 1976 r. "wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszania podstawowych zasad planu" ( k.49 akt adm.). Według zapisów powołanego wyżej planu z 1976 r. w każdym z osiedli planowano parkingi i garaże. Jak wyżej wskazano skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że wywłaszczona działka nr 32/11 przeznaczona była na parking i ten cel wywłaszczenia został zrealizowany, to okoliczność, że następnie teren ten wszedł w skład sąsiedniego osiedla [...] nie ma decydującego znaczenia w sprawie. Znaczenie ma bowiem to, że funkcja, jaką przewidywał plan dla terenu spornej działki została określona jako parking, na cel ten wywłaszczono przedmiotową działkę i został on zrealizowany. Odnośnie natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących oceny zbędności na cele wywłaszczenia działki nr 32/2 (40/22) Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że obszar oznaczony na planie symbolem R2 UHp według rysunku planu wynosi 0,7 ha, podczas gdy działka 32/2 ma powierzchnię 538 m2 i nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono, że ma być przeznaczona pod budowę ośrodka o pow.1920 m2. Ponadto, jak wynika z rysunku (k. 51 ) na obszarze R2 UHp zaznaczono prawdopodobnie trzy budynki, nie odniesiono ich usytuowania do działki nr 32/2. W świetle powyższego sprawa w zakresie dotyczącym działki nr 32/2 nie została dostatecznie wyjaśniona, dlatego wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający wydane w sprawie decyzje jej prawidłowy. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 136 ust.1 i ust.3 oraz art. 137 ust.1 u.g.n., jak również zarzuty procesowe okazały się nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.