I OSK 1618/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 149/14 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o usunięcie punktów karnych z ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 149/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania wniosku o usunięcie punktów karnych z ewidencji kierowców. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 31 października 2014 r. G. S. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do usunięcia naruszenia prawa, tj. § 6 ust. 1 pkt 4 w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez sprostowanie treści ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w drodze usunięcia z treści ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przypisanych mu na podstawie wpisu ostatecznego – w związku z odbyciem przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602). W odpowiedzi na wezwanie G. S. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie pismem z dnia 7 listopada 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do zmniejszenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów o 6 z uwagi na odbyte przez niego szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Komendant wyjaśnił w piśmie, że zgodnie z art. 130 ust. 3 ww. ustawy, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, i którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednak jak wskazano w § 8 ust. 6 rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. G. S. złożył skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie polegającą na nieusunięciu z treści prowadzonej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w związku z odbyciem przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że z chwilą żądania skarżącego, w tym przypadku zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 października 2014 r., powstał, po stronie Komendanta, obowiązek ustosunkowania się do jego treści i podjęcie przewidzianych prawem działań, mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, realizacja tego obowiązku nastąpiła w tej sprawie poprzez skierowanie do skarżącego pisma z dnia 7 listopada 2014 r., w którym organ ustosunkował się do żądania skarżącego, wskazując między innymi, że pozytywne załatwienie żądania skarżącego nie jest możliwe, gdyż zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Sąd podzielił stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek strony o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej i wbrew twierdzeniom skarżącego dla tej czynności nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania. Bezsporne jest, iż obowiązujące przepisy (ustawa – Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenie) nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie lub zmianę punktów karnych z ewidencji. Jednakże odpowiedź na taki wniosek w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację strony. Stanowił więc czynność z zakresu administracji publicznej, a informacja o prawidłowości naliczenia punktów karnych, jest formą zakończenia określonej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że wobec faktu udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi na jego wniosek, nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w tej sprawie. Nie zmienia tego również okoliczność, że wniosek skarżącego został rozpatrzony odmownie. Sąd podkreślił, że w granicach tej sprawy, Sąd nie badał zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia, nie był uprawniony do merytorycznej oceny pisma organu, a jedynie oceniał, czy została podjęta, w określonym terminie, przewidziana prawem czynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 130 ust 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędne niezastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy cytowany artykuł stanowi wprost, iż odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś jedyny wyjątek od przedmiotowego zapisu, jaki został przewidziany w randze ustawowej dotyczy kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, co nie ma związku z okolicznościami niniejszej sprawy, którego zastosowanie uzasadniało uwzględnienie skargi i nakazanie organowi dokonania czynności materialno-technicznej sprostowania stanu ewidencji; 2) § 6 ust. 1 pkt 4 w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 488) w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez ich błędne niezastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy wskazane wyżej przepisy zawierają jasno określone warunki, których spełnienie skutkuje obowiązkiem organu usunięcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, które to przesłanki skarżący w sposób należyty wypełnił, zaś Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie nie zadośćuczynił obowiązkowi ustawowemu usunięcia przedmiotowych punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego dla skarżącego, których zastosowanie uzasadniało uwzględnienie skargi i nakazanie organowi dokonania czynności materialno-technicznej sprostowania stanu ewidencji. II. Naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały oddaleniem skargi, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, a to poprzez orzeczenie wyłącznie w zakresie bezczynności organu jako braku reakcji na pisma skarżącego i całkowite pominięcie zbadania istnienia stanu naruszenia prawa opisywanego przez Skarżącego i sprawdzenia czy "milczenie organu", tj. brak sprostowania ewidencji było uzasadnione podczas gdy przedmiotem skargi nie była bezczynność polegająca na braku reakcji na wezwania skarżącego ale bezczynność polegająca na odmowie sprostowania stanu prowadzonej przez organ ewidencji, tj. przywrócenia stanu zgodności z prawem, co oznacza, że ograniczenie wydanego rozstrzygnięcia do analizy odpowiedzi organu stanowiło o braku rozstrzygnięcia istoty skargi, tj. ustalenia czy w zakresie opisanym skargą prowadzona przez organ ewidencja powinna być sprostowana czy nie, a w szczególności skutkowało brakiem rozpoznania zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów materialnych w szczególności wskazanych w pkt I niniejszej skargi oraz § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 488) w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego zastosowanie, 2) art. 155 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 listopada 2014 r. na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do tego organu w dniu 31 października 2014 r. oznacza brak bezczynności organu w usunięciu stanu naruszenia prawa, podczas gdy fakt udzielenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji odpowiedzi na wezwanie Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa nie uchyla bezczynności organu bowiem organ odmówił usunięcia wskazanego naruszenia prawa kwestionując istnienie stanu bezprawności co oznacza, że w istocie nadal w sposób nieuzasadniony pozostaje bezczynny, tj. nie usuwa naruszenia prawa i ten właśnie stan uzasadnia skargę w całości – tak, na tle milczenia organu, uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 2/13 z dnia 3 września 2013 r. 3) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że skarga na bezczynność nie jest w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, podczas gdy skarga na bezczynność w dokonaniu czynności materialno-technicznej może być wniesiona również po zastosowaniu trybu opisanego art. 37 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego odnoszących się do kwestii zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, bowiem Sąd w ramach postępowania wszczętego skargą na bezczynność nie dokonuje oceny merytorycznej podjętej czynności przez organ. Merytoryczna weryfikacja odbywa się, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, w innym trybie. W związku z tym Sąd nie stosował i nie mógł stosować wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, bowiem nie dokonywał oceny legalności podjętej czynności. W ramach niniejszego postępowania Sąd zobligowany był dokonać ustaleń jedynie czy organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi przewlekle postępowanie. Bezsporne bowiem jest, że skarżący w piśmie z dnia 31 listopada 2014 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zawarł wniosek o usuniecie z prowadzonej ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przypisanych mu na podstawie wpisu ostatecznego. Z chwilą wpływu tego pisma do Komendanta powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do jego treści, dokonując stosownych czynności. Czynność taka mogła doprowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, bądź negatywnego. W niniejszej sprawie organ zrealizował swój obowiązek poprzez skierowanie stosownego pisma z dnia 7 listopada 2014 r. wyjaśniającego przyczyny negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi bezczynności. Fakt, że nie zostało uwzględnione żądanie nie stanowi o jego bezczynności, bowiem organ dopełnił obowiązku podjęcia przewidzianych przez prawo działań. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już od szeregu lat ugruntowane jest stanowisko, że rozstrzygniecie wniosku w sprawie ustalenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ dokonuje w ramach czynności (aktu) z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że pismo organu nieuwazględniające wniosku o usunięcie określonej liczby punktów, podlega stosownemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i zasadnie uznał, że organ w niniejszej sprawie nie pozostaje bezczynny. Na marginesie wskazać należy, że powołana w skardze kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 dotyczy całkowicie odmiennego zagadnienia, tj. pozostawienia podania strony bez rozpoznania, co z oczywistych względów w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem wniosek został rozpoznany, chociaż negatywnie. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.