I OSK 1941/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: asystent sędziego M.M. po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 744/14 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 744/14 oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił K. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. C. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej od 1994 r., co według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. C. zarzuciła, że osobą niepełnosprawną stała się przebywając na urlopie wychowawczym, ale do pracy nie wróciła nie z powodu pobierania renty (obecnie w kwocie netto [...] zł), lecz ze względu na konieczność całodobowej opieki nad córką A. Prosiła o uwzględnienie jej indywidualnej sytuacji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę K. C. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a tytko według kryterium legalności sprawowana jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych — Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i przyjętą w procedurze administracyjnej (art. 6 k.p.a.), zgodnie z którą organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem prawidłowo powołany przez organy obu instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m. in. do renty, a więc i renty inwalidzkiej pobieranej przez skarżącą (art. 3 pkt 5 powołanej ustawy). Z punktu widzenia wskazanych przepisów wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Tym samym organy nie mogły uwzględnić wniosku kierując się okolicznościami przedstawionymi przez skarżącą. Natomiast w ramach niniejszego postępowania Sąd nie mógł rozważać możliwości uchylenia decyzji ustalającej prawo skarżącej do renty, co ewentualnie umożliwiłoby jej skorzystanie z wyższych świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. C, zaskarżając go w całości. Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że "wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania", kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż córka skarżącej kasacyjnie urodziła się w 1988 r. W 1991 r. K. C., z powodu utraty wzroku w jednym oku, przyznano prawo do renty inwalidzkiej, uznając, że skarżąca jest częściowo niezdolna do pracy. Skarżąca kasacyjnie nie mogła podjąć jednak pracy zarobkowej, gdyż jej córka wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich zwykłych sprawach życiowych. Córka skarżącej kasacyjnie została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Renta inwalidzka skarżącej wynosi [...] zł, natomiast świadczenie pielęgnacyjne, o które skarżąca się ubiega, jest ponad dwukrotnie wyższe od jej renty inwalidzkiej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być rozumiany w ten sposób, że osobie sprawującej opiekę nie będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zawsze, gdy taka osoba ma ustalone prawo do emerytury, renty, czy renty inwalidzkiej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie i bez względu na wysokość świadczenia rentowego, a także okoliczność faktycznego jego pobierania. Skarżąca kasacyjnie ma wprawdzie ustalone prawo do renty inwalidzkiej, jednakże pobierana przez nią renta jest znacznie niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Jak uznał jednak Sąd Wojewódzki, wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty, jak też okoliczności jej przyznania i pobierania. Oczywistym powinno być, że taka wykładnia przepisu prowadzi do dyskryminacji skarżącej kasacyjnie, bowiem powinna ona mieć prawo do wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia. Skoro świadczenie pielęgnacyjne jest ponad dwukrotnie wyższe od pobieranej przez nią renty, to skarżąca kasacyjnie po zawieszeniu prawa do świadczenia rentowego, powinna móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie przyznania K. C. świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji). Wskazać należy, iż art. 17 powołanej ustawy w ust. 1 – ust. 5 ustala generalną zasadę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca szczegółowo wskazał tryb i określił zasady zobowiązując organy do ich stosowania. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Z unormowania zawartego w art. 17 jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną – stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a lub b. Nie bez przyczyny ustawodawca w tym przepisie posłużył się pojęciem "ustalonego prawa". Wobec tego przy badaniu przesłanki negatywnej wystarczy ustalenie, że osoba posiada dane uprawnienie bez potrzeby jego realizacji. Podkreślenia wymaga, iż prawo do świadczenia określonego w art. 17 powołanej ustawy stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość jego przyznania. Dlatego nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, a tym bardziej z innych ustaw, aniżeli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby, co słusznie zasygnalizował Sąd pierwszej instancji, zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a, b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej przez stronę decyzji stwierdzając, iż posiadanie prawa do renty inwalidzkiej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Skarżąca pobierając rentę inwalidzką, co też przyznała na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r., nie jest uprawniona do uzyskania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.