II OSK 1870/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 112/15 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 112/15, oddalił skargę A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji domu jednorodzinnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 50a Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę, będącego w budowie, domu jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 12,10 x 7,50 m, 7,50 x 3,90 m i 8,20 x 4,90 m, położonego na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że skarżąca prowadziła roboty budowlane mimo wstrzymania ich postanowieniem tego organu administracji z [...] października 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W szczególności ustalił, że wskazane postanowienie zostało skarżącej doręczone w dniu 21 października 2013 r., zaś podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 23 października 2013 r., 21 listopada 2013 r. oraz 16 grudnia 2013 r. stwierdzono, że skarżąca nie zastosowała się do postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2014 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] stycznia 2014 r. Skarżąca pismem z 11 sierpnia 2014 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o "legalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", położonego na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji domu jednorodzinnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wskazał, że skarżąca z podaniem o legalizację tego budynku wystąpiła 11 sierpnia 2014 r., po tym jak ten sam organ administracji decyzją z [...] stycznia 2014 r. nakazał jego rozbiórkę, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał tę decyzję w mocy i kiedy 9 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki. W tej sytuacji organ administracji uznał, że sprawa budynku, którego dotyczy wniosek o legalizację, została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, w związku z czym wniosek o jego legalizację jest bezprzedmiotowy. Jest to, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w ocenie organu administracji, sytuacja wskazana w art. 61a § 1 k.p.a., gdy mowa jest o tym, że postępowanie nie może być wszczęte z innych przyczyn niż złożenie podania o wszczęcie postępowania przez podmiot, który nie jest stroną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2014 r., na skutek zażalenia skarżącej, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., przy czym z uzasadnienia jego postanowienia wynika, że decyzja tego organu z [...] stycznia 2014 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek skarżącej o legalizację, została wydana na podstawie art. 50a Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że w sytuacji, gdy w stosunku do obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek o legalizację, została wydana decyzja o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna, wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji jest niedopuszczalne w znaczeniu przyjętym w art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał też, że skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] stycznia 2014 r., która została nieprawomocnym wyrokiem z 5 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1116/14, oddalona. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie powinno podlegać uchyleniu "ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, iż nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego bez pozwolenia na budowę na działce ewidencyjnej [...] i [...] obręb [...] w Z.". Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i streszczenie argumentów organu odwoławczego. Zaznaczono, że decyzja administracyjna, na którą powołują się organy administracji, nie jest prawomocna, gdyż została zaskarżona do WSA w Krakowie i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdzono też, że skarżąca rozpoczęła remont starego budynku, w trakcie którego okazało się, że należy wykonać nowe ściany niewychodzące poza obrys istniejącego dotychczas budynku oraz że w toku postępowania podnoszono, iż budynek, którego dotyczy sprawa, ma zapewnić mieszkanie skarżącej i jej dzieciom, w związku z czym podjęła działania zmierzające do jego legalizacji. We wnioskach skargi kasacyjnej domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej powołano jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Powołane przepisy nie są przepisami samodzielnymi. Ich powołanie w podstawie kasacyjnej wymagało wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem powinien być art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydanych przez organy administracji postanowień. W ocenie NSA, przepis ten, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, został w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowany. Przede wszystkim wskazać należy, że zanim skarżąca złożyła 11 sierpnia 2014 r. podanie o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego domu jednorodzinnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] w Z., takie postępowanie zostało wszczęte, gdyż zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, do którego skarżąca się nie zastosowała, co spowodowało, że ten organ na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego wydał decyzję o nakazie jego rozbiórki, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z [...] maja 2014 r. W tej sytuacji trafnie przyjęto, że wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie legalizacji tego samego obiektu budowlanego było niedopuszczalne, co uzasadniało, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydanie postanowienia o odmownie wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.