I OSK 2670/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 3/15 w sprawie ze skargi D.K. na przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w [..] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 3/15, po rozpoznaniu skargi D.K. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie: 1) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w [..] do skierowania skarżącego do Rejonowej Komisji Lekarskiej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, 2) stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 5 stycznia 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w [..], zarzucając naruszenie: art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") oraz art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 poz. 277 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [..] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skierowanie do komisji lekarskiej ma, w świetle art. 40 ustawy o Policji, jedynie charakter fakultatywny, na co jednoznacznie wskazuje wyraz "może" użyty w tym przepisie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadał wnioskowi z 24 lipca 2014 r. dalszy bieg. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [..] z 25 lutego 2015 r. skarżący został zwolniony ze służby z dniem 18 marca 2015 r. i decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił i zobowiązał organ do skierowania skarżącego na badania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu wystąpienie z wnioskiem przez policjanta zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do skierowania tego policjanta do właściwej komisji lekarskiej. Skierowanie takie powinno przy tym być kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna, do której zastosowanie znajduje przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"). Wspomniane skierowanie inicjuje bowiem postępowanie przed właściwą komisją lekarską, stwarzając tym samym podstawy do kształtowania praw i obowiązków dla funkcjonariusza Policji. Właściwy organ Policji może pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie, jeżeli mimo złożonego wniosku, nie podjął działań zmierzających do jego załatwienia. W konsekwencji należy więc uznać, że skarga z 5 stycznia 2015 r. okazała się dopuszczalna. Zdaniem Sądu należy uznać, że Komendant Powiatowy Policji w [..] był podmiotem zobowiązany do samodzielnego załatwienia wniosku skarżącego z 24 lipca 2014 r. Miał on obowiązek nadać bieg temu wnioskowi i wydać skierowanie do komisji lekarskiej. Tymczasem skierowanie takie nie zostało wydane, co z kolei prowadzi do wniosku, że Komendant Powiatowy Policji w [..] przewlekle prowadził kontrolowane postępowanie. Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Powiatowy Policji w [..] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 40 pkt 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności nie kierując skarżącego do komisji lekarskiej w okresie jego zawieszenia w czynnościach służbowych; 2) art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; 3) art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło to do uznania, iż Komendant Powiatowy Policji w [..]pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem trafne są zarzuty wymienione w jej punktach nr 1 i 3. Na wstępie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, pomijając jej kontekst wyłącznie historyczny z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby, nie może być w ogóle mowy o bezczynności organu. Skierowanie do komisji lekarskiej, o której mowa w art. 40 ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską. Czynność ta stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Policji. Niewątpliwie wskazana regulacja daje funkcjonariuszowi prawo do wystąpienia z prośbą o skierowanie do komisji lekarskiej. Powyższe pozwala z kolei zakwalifikować działania organu związane ze skierowaniem do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą, jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność ta podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 149 § 1 Ppsa i art. 40 pkt 1 ustawy o Policji, wskazać należy, że uszło całkowicie uwadze Sądu pierwszej instancji, iż wniosek skarżącego został rozpatrzony poprzez Komendanta Powiatowego Policji w [..] pismem z 7 października 2014 r., które odmawia skierowania go na badania. Od tej daty organ w żadnym razie nie pozostawał w bezczynności. Natomiast skarżącemu przysługiwało prawo złożenia skargi na tę czynność. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy o Policji. Brak było jakichkolwiek podstaw, aby na podstawie art. 149 § 1 Ppsa zobowiązywać organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.