II SAB/Po 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w S. do skierowania D. K. do Rejonowej Komisji Lekarskiej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. D. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem o skierowanie do komisji lekarskiej w celu orzeczenia o przydatności do służby w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia skarżącego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w S. powiadomił D. K., że wydanie wspomnianego skierowania będzie możliwe po ustaniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. W piśmie z dnia [...] października 2014 r., zatytułowanym "Skarga" i skierowanym do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, D. K. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w S. bezczynność w przedmiocie skierowania go do komisji lekarskiej. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, podkreślając zarazem, że do chwili obecnej jego wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. nie został załatwiony. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2014 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i związany z tym zakaz podejmowania wszelkich czynności służbowych uniemożliwia ocenę zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Jednocześnie wskazano, że skierowanie, jak i odmowa skierowania do komisji lekarskiej nie przybiera postaci decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. D. K. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w S., zarzucając wspomnianemu organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 poz. 277 z późn. zm.). Jednocześnie D. K. wniósł o (1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S. do wydania skierowania na badania lekarskie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, (3) określenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było rażące, (4) wymierzenie organowi grzywny określonej w 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości oraz (5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem o skierowanie go do komisji lekarskiej właściwej do orzekania w związku z pogorszeniem się jego stanu zdrowia w celu orzeczenia o przydatności do służby. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. skarżący został poinformowany, że skierowanie na wspomniane badania będzie możliwe po ustaniu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ administracji publicznej nie uzasadnił jednak swojego stanowiska. Zasady kierowania funkcjonariuszy na badania lekarskie zostały tymczasem określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79 poz. 349 z późn. zm.). W § 6 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, regulującym omawianą kwestię, nie wymieniono jako przesłanki negatywnej okoliczności wskazanej przez organ administracji publicznej. Jednocześnie samo skierowanie na badania lekarskie stanowi czynność materialno-techniczną i powinno być kwalifikowane jako inna czynność, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Następnie raportem z dnia [...] września 2014 r. skarżący ponownie zwrócił się o skierowanie go do komisji lekarskiej, załączającej zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2014 r., niewskazujące aby mógł wrócić do służby. W odpowiedzi z dnia [...] października 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w S. ponownie odmówił skierowania skarżącego do stosownej komisji lekarskiej, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Pismem z dnia [...] października 2014 r. D. K. wniósł skargę do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. na bezczynność organu, podnosząc, że jedynym obowiązkiem Komendanta Powiatowego Policji w S. jest nadanie biegu otrzymanemu wnioskowi. Niemniej w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. uznał powyższą skargę za bezzasadną. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o spowodowanie wydania skierowania na badania lekarskie. Niemniej do chwili obecnej skarżący nie otrzymał wnioskowanego skierowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., gdyż do chwili obecnej Komendant Powiatowy Policji w S. nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej podzielił zaprezentowane przez skarżącego ustalenia faktyczne dotyczące dotychczasowego przebiegu postępowania. Jednocześnie Komendant Powiatowy Policji zaznaczył, że skierowanie do komisji lekarskiej ma w świetle art. 40 ustawy o Policji jedynie charakter fakultatywny, na co jednoznacznie wskazuje wyraz "może" użyty w tym przepisie. Organ zaznaczył również, że omawiane skierowanie może być wydane dopiero po ustaniu stanu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Zawieszenie to oznacza bowiem zakaz podejmowania wszelkich czynności służbowych i uniemożliwia ocenę przez komisję lekarską zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, Komendant Powiatowy Policji nadał wnioskowi z dnia [...] lipca 2014 r. dalszy bieg. Zgodnie bowiem z "Instrukcją dotyczącą zasad postępowania w sprawach z zakresu medycyny pracy w jednostkach oraz komórkach organizacyjnych Policji woj. Wielkopolskiego", załącznikiem do decyzji nr [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2014 r., w razie potrzeby przeprowadzenia komisyjnych badań i wydania orzeczenia o przydatności funkcjonariusza Policji do dalszej służby w Policji stosowny wniosek przesyła się do Zespołu Medycyny Pracy Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiego Policji w P. Następnie wniosek ten jest rejestrowany i odsyłany właściwemu komendantowi powiatowemu. Z akt sprawy wynika, że powyższe dokumenty zostały wytworzone bez zbędnej zwłoki. Niemniej wniosek nie został zaakceptowany i powrócił do organu z informacją, że jego rozpatrzenie będzie możliwe dopiero po ustaniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Organ administracji publicznej zaznaczył przy tym, że związany jest powyższą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. D. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z wnioskiem o skierowanie do komisji lekarskiej w celu zbadania przydatności skarżącego do służby, wywodząc, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu w ostatnim okresie (k. 1 akt adm.). Niemniej do chwili obecnej takie skierowanie nie zostało wydane. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Należy zatem zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy jedynie tych przypadków, gdy kontrolowane postępowania ma się zakończyć (1) decyzją administracyjną; (2) postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; (3) postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (5) pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnych sprawach. W odniesieniu do pozostałych aktów lub czynności organów administracji publicznej skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest natomiast niedopuszczalna. Niezbędne wobec tego było najpierw ustalenie, czy D. K. mógł skutecznie wnieść skargę z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 2-6 akt sądowych). Należy zatem zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644 z późn. zm.). Na marginesie należy wskazać, że wymienione przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151 poz. 1261 z późn. zm.) zostało uchylone z dniem 20 czerwca 2013 r. na mocy § 33 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644 z późn. zm.). Okoliczność ta nie miała jednak decydującego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 40 powołanej ustawy, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: (1) z urzędu lub na jego wniosek – w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą, lub (2) z urzędu – w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że użycie wyrazu "może" w art. 40 powołanej ustawy odnosi się jedynie do możliwości skierowania policjanta na badania albo na podstawie art. 40 pkt 1 cytowanej ustawy, albo na podstawie art. 40 pkt 2 tejże ustawy. Przepis ten nie przyznaje natomiast organowi administracji publicznej prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Poza tym, wbrew twierdzeniom Komendanta Powiatowego Policji w S., ustawodawca nie wprowadza w tym przepisie "fakultatywnego skierowania do komisji lekarskiej". Przeciwnie, wystąpienie z wnioskiem przez policjanta zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do skierowania tego policjanta do właściwej komisji lekarskiej. Taki wniosek znajduje dodatkowo uzasadnienie w § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. Jak wynika bowiem z tego przepisu, przełożony właściwy w sprawach osobowych umożliwia policjantowi dostęp do badań przeprowadzanych nie tylko przez pracowników służby medycyny pracy, lecz także przez pracowników komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Stanowcze brzmienie § 14 ust. 3 cytowanego rozporządzenia wskazuje zatem na istnienie obowiązku po stronie organu administracji publicznej, któremu z kolei odpowiednie uprawnienia przysługujące funkcjonariuszowi Policji. Ponadto skierowanie do komisji lekarskiej powinno być kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna, do której zastosowanie znajduje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wspomniane skierowanie inicjuje bowiem postępowanie przed właściwą komisją lekarską, stwarzając tym samym podstawy do kształtowania praw i obowiązków dla funkcjonariusza Policji. Niewątpliwie bowiem art. 40 pkt 1 powołanej ustawy o Policji przyznaje policjantowi prawo do wystąpienia z żądaniem o skierowanie na przedmiotowe badanie lekarskie. Tym samym właściwy organ Policji może pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie, jeżeli mimo złożonego wniosku, nie podjął działań zmierzających do jego załatwienia. W konsekwencji należy więc uznać, że skarga z dnia [...] stycznia 2015 r. okazała się dopuszczalna. Powyższe stanowisko znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., II SAB/Wa 66/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowe było natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Komendant Powiatowy Policji w S. pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. W tej mierze Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego. Przede wszystkim należy zauważyć, że zawieszenie w czynnościach służbowych skutkuje jedynie utratą faktycznej możliwości wykonywania wspomnianych czynności. Nie oznacza to jednak naruszenia nawiązanego już stosunku służbowego. Potwierdzeniem tego wniosku jest w szczególności art. 124 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Tym samym funkcjonariusz Policji zawieszony w czynnościach służbowych nadal otrzymuje wynagrodzenie z tytułu pozostawania w stosunku służbowym, choć w związku z ograniczeniem zakresu jego obowiązków redukcji ulega również wysokość uposażenia. Nie można zatem twierdzić, jak zdaje się to czynić organ administracji publicznej, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych rozciąga się także m.in. na zawieszenie ogółu jego praw wynikających ze stosunku służbowego. Jak wskazano natomiast wcześniej, jednym z tych praw jest wskazane w art. 40 pkt 1 wymienionej ustawy prawo do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie na rozważane badania lekarskie. Podobne stanowisko zostało już wcześniej wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., II SA/Wa 1249/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć przy tym na uwadze, że zawieszenie w czynnościach służbowych powinno w ujęciu modelowym trwać nie dłużej niż 3 miesiące, zgodnie z art. 39 ust. 1-3 powołanej ustawy. Niemniej ustawodawca dopuszcza w art. 39 ust. 3 cytowanej wydłużenie tego okresu w szczególnie uzasadnionych przypadkach do czasu ukończenia postępowania karnego wszczętego przeciwko policjantowi. Tym samym funkcjonariusz Policji może być zawieszony w czynnościach służbowych przez względnie długi okres czasu, w trakcie którego mogą wystąpić zmiany w stanie jego zdrowia. Taki przypadek zachodził z kolei w niniejszej sprawie. Z pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], wynika bowiem, że skarżący zawieszony jest w czynnościach służbowych od 2008 r. (k. 4 akt adm.), co potwierdza m.in. także pismo Zastępczy Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia [...] września 2014 r., znak [...] (k. 6 akt adm.). Należy przy tym zaznaczyć, że warunkiem sine qua non pełnienia służby w Policji jest odpowiedni stan zdrowia policjanta. Wynika to z art. 41 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, wedle którego podstawą do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby jest orzeczenie o trwałej jego niezdolności do służby przez komisję lekarską. Tym samym argumentacja organu administracji publicznej, zmierzająca do wykazania, że wniosek zawieszonego policjanta o skierowanie do komisji lekarskiej powinien być rozpatrzony dopiero po ustaniu stanu zawieszenia, prowadziłaby do sprzeczności z art. 41 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. W takim wypadku funkcjonariuszem Policji mogłaby bowiem pozostawać także osoba niespełniająca podstawowego wymogu z art. 41 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Sąd uznał ponadto za nietrafny argument organu administracji publicznej, w świetle którego stan bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania nie wystąpił w rozpatrywanej sprawie, gdyż wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. został niezwłocznie przekazany Wielkopolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P. Komendant Powiatowy Policji w S. powoływał się na pkt 1 lit. a załącznika nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. (k. 15 akt adm.). Z powyższego postanowienia wynika, że wniosek policjanta o skierowanie do komisji lekarskiej powinien być przekazany do Zespołu Medycyny Pracy Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji. Trzeba jednak zauważyć, że taka instrukcja ma jedynie charakter wewnętrzny i nie może pozostawać w sprzeczności z prawem powszechnie wiążącym, w szczególności z ustawami i rozporządzeniami, co wynika w szczególności z art. 87 ust. 1 i art. 93 Konstytucji RP. Tymczasem zgodnie z § 14 powołanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., skierowanie do komisji lekarskiej wydaje przełożony właściwy do spraw osobowych. Przepis § 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. wyjaśnia, że osobą tą jest przełożony, o jakim mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Jak wynika natomiast z w art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, wspomnianą kompetencją dysponują: Komendant Główny Policji, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w kontekście rozpatrywanej sprawy podmiotem właściwym do dokonania czynności skierowania do komisji lekarskiej był Komendant Powiatowy Policji w S., który w świetle przytoczonych przepisów nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Konkluzję tę wzmacnia również art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, który także odsyła do art. 32 ust. 1 tej ustawy w celu określenia organu właściwego do wydania rostrzygnięć z art. 37-41 wymienionej ustawy. Jak wskazano na początku rozważań, skierowanie na badania lekarskie przybiera postać czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie decyzji administracyjnej, lecz niemniej przepis posiłkowo wzmacnia zaprezentowaną wyżej wykładnię. W konsekwencji należy więc uznać, że Komendant Powiatowy Policji w S. był podmiotem zobowiązany do samodzielnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. Jednocześnie nie przysługuje mu w tym zakresie swoboda oceny zasadności wspomnianego żądania skarżącego. Ma on bowiem obowiązek nadać bieg temu wnioskowi i wydać skierowanie do komisji lekarskiej. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. de lege lata nie posiada w tym zakresie – w kontekście poruszanej sprawy – własnych kompetencji, a jego stanowisko nie stanowy prejudykatu. Tymczasem bezspornie do chwili obecnej rozważane skierowanie nie zostało wydane, co z kolei prowadzi do wniosku, że Komendant Powiatowy Policji w S. przewlekle prowadził kontrolowane postępowanie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w S. do skierowania D. K. do Rejonowej Komisji Lekarskiej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. Sąd stwierdził zarazem na mocy art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie organu Komendanta Powiatowego Policji w S. nie miało bowiem charakter celowego, a nadto wiązało się z wątpliwościami interpretacyjnymi. Przewlekłość postępowania nie wynikała zatem z lekceważenia przepisów prawa, lecz z ich błędnej wykładni. Z tego też względu nie zachodziły w ocenie Sądu podstawy do wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., lub wnoszenia o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania. W zakresie tych żądań Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.