I SA/Wa 3465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Kiepas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni D.-H. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i umorzyło postępowanie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] r. Spółdzielnia D.-H. "[...]" z siedzibą w W. złożyła wniosek o dostęp do akt sprawy dotyczącej ustanowienia, w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obr. [...] wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. jako [...] Nr [...] rej. Hip. Nr [...] hip. [...] przy u. [...], nieruchomości ozn. hip. [...] przy ul. [...] i nieruchomości ozn. hip. jako [...], gm. [...], Nr rej. Hip. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazała, że złożyła pozew przeciwko Prezydentowi W. o ustanowienie na jej rzecz na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości i tym samym posiada interes prawny w żądaniu udostępnienia akt. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił Spółdzielni D.-H. "[...]" z siedzibą w W. udostępnienia akt własnościowych nieruchomości ozn. "[...]" Nr [...] rej. Hip. Nr [...] hip. [...] przy u. [...], nieruchomości ozn. hip. [...] przy ul. [...] i nieruchomości ozn. hip. jako [...] dom. [...], gm. [...], Nr rej. Hip. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu Prezydent W. wskazał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. wniosła Spółdzielnia D.-H. "[...]" z siedzibą w W. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek o udostępnienie akt administracyjnych przysługuje stronie postępowania, a zatem osobie mającej interes prawny w toczącym się postępowaniu, przy czym od interesu prawnego należy odróżnić od interes faktyczny. W ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, zaś sam fakt posiadania nieruchomości nie może stanowić o istnieniu takiego prawa. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że wszczęcie postępowania przez wnioskodawcę przed sądem powszechnym o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego nie oznacza posiadania przez Spółdzielnię interesu prawnego, albowiem ww. postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed organami administracji publicznej o ustanowienie, w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Tym samym Spółdzielnia, jako nie posiadająca interesu prawnego, nie może być uznana za stronę. Jednocześnie wobec treści art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. należało uchylić postanowienie Prezydenta W. z dnia 23 lipca 2014 r. i postępowanie umorzyć wobec stwierdzenia przez organ, iż wnioskodawca żądający udostępnienia akt sprawy nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. wniosła Spółdzielnia D.-H. "[...]" z siedzibą w W. Postanowieniu temu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie jej za stronę postępowań w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mimo, iż Spółdzielni przysługuje roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 252 k.c. poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę postępowania mimo, iż Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania przedmiotowego gruntu. Jednocześnie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art.. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 252 k.c. wskazując, że przysługuje jej status strony. W uzasadnieniu wskazała, że przed Sądem Okręgowym w W. toczy się postępowanie o ustanowienie na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego obecnie działki nr [...] oraz [...] z obrębu [...] oraz o przeniesienie nieodpłatnie na jej rzecz prawa własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Podstawą wytoczonego przez Spółdzielnię powództwa stanowi przepis art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym spółdzielni, która 5 grudnia 1990 r. była użytkownikiem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego użytkowanej nieruchomości oraz o przeniesienie własności znajdujących się na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli złożyła wniosek w tej sprawie do dnia 31 grudnia 1996 r. Spółdzielnia wskazała, że ww. postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, albowiem postępowanie wszczęte w oparciu o roszczenie wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter wyprzedzający względem innych roszczeń. W ocenie Spółdzielni stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, lub któremu przysługuje roszczenie, co wynika wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/14. Spółdzielnia podniosła, że kwestia pierwszeństwa rozpoznania wniosku dekretowego nie może wpływać na legitymację stron w danym postępowaniu, albowiem o przymiocie strony decydują przepisy prawa materialnego, przy czym z orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r. I SA/Wa 1560/09, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r. I SA/Wa 1560/09 wynika, że katalog praw rzeczowych nie jest ograniczony jedynie do prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości. Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co jej zdaniem przesądza, że posiada ona interes prawny w żądaniu udostępnienia akt w ww. postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. uchylające postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i umarzające postępowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na stwierdzeniu, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym opartym na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i tym samym postępowanie o udostępnienie akt sprawy powinno zostać umorzone. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma zatem ustalenie, czy skarżąca posiada interes prawny i tym samym jako strona postępowania z art. 7 dekretu warszawskiego może żądać udostępnienia jej akt. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta ma zastosowanie zarówno do stron postępowania zwykłego jak również stron postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje-uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego artykułowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym (por. A. Adamiak, K. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 224 i n., wyrok NSA z 16.02.2010 r. I OSK 574/09 LexPolonica nr 2229633). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, a więc takimi, które nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowań o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oraz ustanowienie w stosunku do tej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. użytkowania wieczystego gruntu mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni - których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu, a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia zmieniającego pierwotne rozstrzygnięcie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest zaś użytkowanie. Użytkowanie polega bowiem jedynie na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (art. 252 k.c). Nie kreuje ono zatem po stronie użytkownika nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego, w toku którego organ administracji publicznej rozstrzyga o uprawnieniach dekretowych następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, a więc o stosunkach własnościowych istniejących między obecnym i byłym właścicielem gruntu (jego następcami). W ocenie Sądu również o istnieniu interesu prawnego skarżącej nie stanowi wszczęte przez nią postępowanie przed sądem powszechnym oparte o treść art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Hipotetyczna możliwość ustanowienia na rzecz skarżącej przedmiotowego gruntu nie oznacza bowiem, że Spółdzielnia dysponuje już w chwili obecnej tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, co wskazała sama skarżąca, zostało zawieszone postanowieniem Sądu Okręgowego w W., [...] Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...] do czasu rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byłych właścicieli. Jak słusznie zauważył Sąd Okręgowy w W. roszczenie skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyklucza się wzajemnie z roszczeniami byłych właścicieli nieruchomości dekretowej. Pierwszeństwo rozpoznania wniosków dekretowych wynika bowiem z regulacji art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przyznanie prawa własności czasowej byłym właścicielom lub ich następcom prawnym zniweluje roszczenie skarżącej. Skoro zaś, istotą postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta W. jest ustanowienie w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców byłego właściciela nieruchomości, to podmioty które nie mogą wylegitymować się w dacie rozstrzygania sprawy tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie mają w ocenie Sądu legitymacji procesowej uprawniającej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, a tam samym skutecznego domagania się wglądu do akt tego postępowania. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż prawa dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych, wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie zrealizowane do dnia 5 grudnia 1990 r. stanowią przeszkodę w uwłaszczeniu innych podmiotów. Tak przyjęto m.in. w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 206/2000 (niepubl.). Nieuprawnione jest powoływanie się w tej sprawie na wyrok NSA z dnia 25 maja 1995 r. I SA 1868/94 – ONSA 1996 nr 3, poz. 116), w którym przyjęto, iż stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu oraz ten podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. W powyższej sprawie chodziło bowiem o nabycie własności w drodze decyzji przez instytucje kościelne na podstawie dwóch różnych ustaw regulujących stosunki Państwa do kościołów w RP. Podobnie przyjmowano uznając istnienie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy o nabycie własności na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. w drodze decyzji ubiegały się dwie jednostki samorządu terytorialnego. Wniesienie zatem odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, zaskarżona decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu, a zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.