I OSK 2638/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3133/14 w sprawie ze skargi J. R., J. U., B. U., E. G. i S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3133/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R., J. U., B. U., E. G. i S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] 2013 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta m. st. Warszawy o: 1. uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] 2005 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu o powierzchni 1354 m2, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. K. [...] i ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją; 2. rozpoznanie merytorycznie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości tj. wniosku z dnia [...] 1949 r. złożonego przez W. P. oraz S. U. Rozpatrując powyższy wniosek Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] 2014 r. orzekł o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] 2005 r. oraz o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tzn. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem, własnością gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stała się z dniem [...] 1990 r. częściowo własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa-Śródmieście, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] 1992 r. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 - z późn. zm.), ww. nieruchomość stanowi własność m.st. Warszawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli do złożenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie przez gminę m.st. Warszawa nieruchomości nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. Termin na złożenie wniosku mijał 16 lutego 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych [...] z dnia [...] 1949 r. w księdze hipotecznej hip. nr [...] nieruchomość ta uregulowana była wpisem jawnym na imię S. syna P. U. w 2/4 części, J. syna M. P. w 1/4 części oraz W. P. w 1/4 części. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości w trybie art. 7 dekretu został złożony przez W. P. oraz S. U. w dniu [...] 1949 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 1955 r. odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1955 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] 1998 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1955 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając odwołanie od orzeczenia z dnia [...] 1955 r., decyzją z dnia [...] 2002 r. uchyliło ww. orzeczenie administracyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z powyższym Prezydent wskazał, że pozostał do rozpoznania wniosek dawnych właścicieli z dnia [...] 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W dniu [...] 2013 r. strony wystąpiły o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2005 r. oraz ponowne rozpoznanie wniosku złożonego przez dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] 1949 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] 2014 r. wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie ustalił, że zgodnie z uchwałą Nr LXXXI 1/2746/2006, Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym jako [...]. Dla strefy centralnej ustala się rozwój funkcji usługowych o znaczeniu międzynarodowym, krajowym, regionalnym i ogólnomiejskim. W związku z powyższym uznał, że nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Wskazał też, że od czasu złożenia wniosku z dnia [...] 1949 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Zmienił się sposób zagospodarowania dawnej nieruchomości hipotecznej, zaś część gruntu dawnej hip. Nr [...] (obecnie część działki ew. nr [...] z obr. [...]) został trwale rozdysponowany poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste spółce H. Sp. z o.o. (wpis do księgi wieczystej nr [...]). W ocenie organu okoliczność, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje innemu podmiotowi, niewskazanemu w dyspozycji art. 232 § 1 Kodeku cywilnego, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej następcom prawnym dawnych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zaznaczył, że nie jest uprawniony do wzruszania powyższego aktu prawnego. Prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego są bowiem prawami rzeczowymi podlegającymi ochronie cywilnoprawnej, a próby ich naruszania rodzą odpowiedzialność odszkodowawczą. Przedmiotowy grunt został rozdysponowany w sposób trwały, co oznacza, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli w oparciu o regulacje dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na skutek złożonego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji trafnie wskazał, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo. Oznacza to, że skarżący musieliby doprowadzić do unieważnienia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i dopiero wówczas możliwe byłoby uwzględnienie w tym zakresie wniosku dekretowego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki do ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego; 2) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów w sprawie; 3) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; 4) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 5) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 6) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia jedynie konkluzji przebiegu postępowania przed organem I instancji i poinformował o fakcie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium ani nie ustaliło stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazało dowodów, na postawie których ustalono kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Ograniczyło swoje stanowisko do stwierdzenia, że "oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego" i na tym zakończyło zarówno swoje ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne. Sąd wskazał, że Kolegium zaniechało nawet wskazania, czy podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dokonywał ponownego rozpoznania sprawy a jedynie, w wąskim zresztą zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu determinują wniosek, że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku - polegające na niewykazaniu, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 15 k.p.a., a także poprzez zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem za uzasadnione należało uznać podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ów nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji albo postanowienia w całości lub w części w sytuacji, w której stwierdzono naruszenie przepisów postępowania (poza przesłankami jego wznowienia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu), jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że chodzi o sytuację, w której porównanie dwóch stanów (ze stwierdzonym uchybieniem oraz bez niego) prowadzi do wniosku, iż wystąpienie owego uchybienia mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik prowadzonego postępowania. Użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "istotny wpływ na wynik sprawy" oznacza bardzo wysokie, graniczące wręcz z pewnością prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie na ich podstawie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/15). W realiach niniejszej sprawy, zasadniczym powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2014 r., było naruszenie przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd wytknął bowiem organowi odwoławczemu, że ten ograniczył się jedynie do przedstawienia konkluzji z przebiegu postępowania, nie ustalił stanu faktycznego oraz nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalono kluczowe dla sprawy okoliczności. Przypomnieć trzeba, że istota sporu zawisłego przed sądem pierwszej instancji sprowadzała się do ustalenia, czy jest możliwe oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, na podstawie art. 7 dekretu w sytuacji, gdy grunt ten jest już obciążony tym prawem ustanowionym na rzecz osoby trzeciej. Organ pierwszej instancji uznał, że nie jest to możliwe, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji skupił się natomiast wyłącznie na obszernej analizie zasady dwuinstancyjności i konkluzji, że organ odwoławczy uchybił tej zasadzie oraz art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem w żadnym miejscu swojego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie konsekwencje dla wyniku sprawy miało naruszenie zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jakkolwiek nie jest optymalne w świetle art. 107 § 3 k.p.a., to jednak spełnia wymogi opisane w tym przepisie. Organ wskazał bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu jest możliwe wówczas, gdy grunt objęty wnioskiem jest we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a żadnej innej osobie do gruntu tego nie przysługuje żadne prawo. Lektura wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że stanowisko przyjęte przez Kolegium było błędne, a stan faktyczny albo wykładnia przepisów powinny prowadzić do innego wyniku. Co więcej, jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, uwagi sądu mogą prowadzić do wniosku, iż decyzja organu pierwszej instancji, którą Kolegium utrzymało w mocy, była prawidłowa. Skoro bowiem Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy, a zarazem nie będąc związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie wskazał ani odmiennego od przyjętego przez organy sposobu rozumienia powołanych przepisów, ani też braków w zgromadzonym materiale dowodowym, to trudno ustalić jaki wpływ na wynik toczącego się postępowania miało uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Zaistnienie i wskazanie tego wpływu stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, wbrew wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Nie sposób się w tym miejscu zgodzić z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jakoby organ odwoławczy nie musiał się domyślać swojego dalszego postępowania, ponieważ powinien rozpatrzyć odwołanie od decyzji pierwszej instancji uwzględniając zasadę dwuinstancyjności. Twierdzenie takie mogłoby mieć rację bytu jedynie wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tej zasady. Nadto zauważyć przyjdzie, co również podkreślono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie odniesiono się do sformułowanych w skardze zarzutów. Jest to zaś kwestia o tyle istotna, że biorąc pod uwagę materię, w której przyszło orzekać, niezbędną była ocena trafności wywodów poczynionych przez organy w uzasadnieniach ich decyzji i odniesienie się do ich meritum, właśnie poprzez pryzmat sformułowanych w skardze zarzutów. Tego wszak w kwestionowanym wyroku nie uczyniono, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwienia dla takiego stanu rzeczy, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia determinują wniosek, iż ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Tego rodzaju wniosek mógłby być usprawiedliwiony jedynie wówczas, gdyby Sąd wskazał chociażby potencjalny wpływ tych uchybień na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji zbada, czy w świetle argumentacji zawartej w skardze stanowiska organów obu instancji były zasadne, czy też ocena wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości wymagała przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. O ile dojdzie do wniosku, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy – rozważy, czy w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym możliwe jest zastosowanie art. 7 pkt 2 dekretu i z tej perspektywy oceni kontrolowane rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. koszty te w niniejszej sprawie mogłyby obciążać wyłącznie skarżących w pierwszej instancji. Tymczasem skarżący w najmniejszym nawet stopniu nie przyczynili się do opisanego wyżej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl